II GSK 881/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Ostrowska sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 477/24 w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 6 grudnia 2023 r. nr KK-0057-0038(5)/23 w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 19 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 477/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA, sąd pierwszej instancji), w wyniku rozpoznania skargi I. R. (dalej jako: skarżąca) na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej jako: Komisja, organ odwoławczy) z dnia 6 grudnia 2023 r. w przedmiocie nadania uprawnień do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z 10 października 2023 r. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu 25 lipca 2023 r. do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wpłynął wniosek skarżącej o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych bez ograniczeń. Decyzją z dnia 10 października 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącej nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych bez ograniczeń bez przeprowadzenia egzaminu. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej jako; Komisja, organ odwoławczy) decyzją z dnia 6 grudnia 2023 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja wskazała m.in., że sposób kwalifikowania wykształcenia w postępowaniu w sprawie nadania uprawnień budowlanych został określony w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U z 2019 r., poz. 831, dalej: "rozporządzenie z dnia 29 kwietnia 2019 r."). Zgodnie z pkt 7 załącznika nr 2 do powyższego rozporządzenia, jako wykształcenie odpowiednie dla specjalności uprawnień budowlanych, o które ubiega się skarżąca, zaliczono kierunki studiów wyższych w zakresie: - budownictwa, - transportu. Ponieważ nazwa kierunku studiów ukończonych przez skarżącą (transport) jest zgodna z zakresem kierunku studiów określonych jako odpowiednie dla specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych, organ uznał, że jej wykształcenie spełnia warunek określony w § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2019 r. w związku z tym organ uznał jako odpowiednie dla specjalności uprawnień budowlanych, o które ubiega się strona. Jednakże w ocenie organu, dokonując wykładni § 4 ust. 4 pkt 1 należy wziąć pod uwagę także treść jego pkt 2, gdyż dopiero analiza tych dwóch przepisów w pełni oddaje istotę zagadnienia dotyczącego weryfikacji wykształcenia w sprawach nadawania uprawnień budowlanych. Mając na uwadze zasadę równego traktowania obywateli należy uznać, że warunki określone w § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2019 r. są równoważne. Komisja wskazała, że chodzi tu o równoważność w sensie materialnym, czyli merytorycznym. Jak zauważyła to Komisja, skarżąca legitymuje się tytułem magistra inżyniera na kierunku transport, a przez studia na kierunku z zakresu transportu, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 29 kwietnia 2019 r., należy rozumieć studia techniczne bazujące na treściach programowych kształtujących wiedzę i umiejętności w zakresie projektowania i budowy kolejowych obiektów, spełniających podstawowe wymagania w zakresie nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, ochrony przed hałasem, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej. Zdaniem organu dokonana analiza programów studiów ukończonych przez skarżącą jednoznacznie wskazuje, że jej wykształcenie z całą pewnością nie spełnia tego wymogu. Końcowo organ przedstawił opis sylwetki profilu nauczania na kierunku ukończonym przez wnioskodawczynie, który potwierdza stanowisko organów Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, że wykształcenie skarżącej nie przygotowuje do samodzielnego wykonywania funkcji technicznej kierownika robót budowlanych w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych. Z tego powodu Komisja nie mogła w sposób odpowiedzialny uznać wykształcenia strony za odpowiednie dla ww. specjalności. Wskazanym na wstępie wyrokiem, sąd pierwszej instancji uchylając wydane w sprawie decyzje w obu instancjach zgodził się z organem, że sposób kwalifikowania wykształcenia w postępowaniu w sprawie nadania uprawnień budowlanych został określony w przepisach rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2019 r. Mając na uwadze uprawnienie, o które ubiega się skarżąca organ prawidłowo przyjął, że zastosowanie znajdzie pkt 7 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2019 r. ("Wykaz kierunków studiów odpowiednich lub pokrewnych dla danej specjalności",) gdzie dla wykształcenie odpowiednie dla specjalności uprawnień budowlanych, o które ubiega się skarżąca (kierowanie robotami budowlanymi w specjalności inżynieryjnej kolejowej bez ograniczeń), zaliczono kierunki studiów wyższych w zakresie: - budownictwa, - transportu. Organ następnie stwierdził, że skarżąca w istocie spełnia wymóg stawiany § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2019 r., bo nazwa kierunku studiów ukończonych przez nią (tj. transport) jest zgodna z zakresem studiów uznanym za odpowiedni dla wnioskowanej specjalności. Powyższe ustalenie zwalniało zatem, w ocenie sądu pierwszej instancji, organ z poszukiwania dalszych przesłanek uzyskania niezbędnego do uwzględnienia żądania wykształcenia. Warunki wymienione w § 4 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2019 r. ujęto bowiem w formule alternatywy, czego wyrazem jest posłużenie się przez ustawodawcę słowem "lub". Taka wykładnia ww. przepisów rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2019 r. została już zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1525/22, jak również w powołane tam orzecznictwo (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2012/15 oraz z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 886/18, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, zdaniem sądu pierwszej instancji, ustawodawca uzależnił możliwość spełnienia wymogu ukończenia studiów na kierunku odpowiednim lub pokrewnym dla poszczególnych specjalności w przypadku spełnienia pierwszej bądź drugiej przesłanki, a także w sytuacji spełnienia ich obu łącznie. Skoro zatem skarżąca ukończyła studia na kierunku odpowiadającym wnioskowanej specjalności, nie było żadnych podstaw do weryfikowania programu tych studiów, analizy opisu sylwetki ich absolwenta. Dopiero w sytuacji, gdyby skarżąca nie spełniła przesłanki wskazanej w pkt 1 w § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2019 r., organ byłby uprawniony do zbadania spełniania wymogu wskazanego w § 4 ust. 4 pkt 2, tj. zbadania treści suplementu do dyplomu albo wypisu z przebiegu studiów potwierdzonego przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni pod kątem, jaka część programu studiów określonych w pkt ECTS lub liczbie godzin zajęć obejmowała zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów. Za zasadny zatem sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia przez organ § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2019 r. poprzez uznanie, że warunki w przepisach tych opisane powinny być rozpatrywane łącznie i wydanie w oparciu o takie ustalenie rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Na podstawie art. 174 § pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). naruszenie przez WSA w Warszawie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm. zwanej dalej ustawą – Prawo budowlane w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2019 r., prowadzącą do konkluzji, że badanie zgodności nazwy kierunku ukończonych studiów z zakresem kierunku studiów nie polega na badaniu, czy rzeczywisty zakres kierunku studiów ukończonych odpowiada treści dyspozycji art. 12 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane dla danej specjalności uprawnień budowlanych, co stanowi jednocześnie naruszenie art. 31 ust. 3 oraz 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w polegające na uchyleniu się przez sąd I instancji od obowiązku dokonania oceny zgodności § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 29 kwietnia 2019 r. z art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wbrew podniesionym zarzutom kasacyjnym, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i wadliwego zastosowania § 4 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 września 2019 r., w zw. z art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b. Przedmiot postępowania zakończonego zaskarżoną do sądu pierwszej instancji decyzją dotyczył odmowy nadanie skarżącej uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych bez ograniczeń - bez przeprowadzenia egzaminu. Stosownie do treści art. 12 ust. 2 P.b. samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w ust. 1 pkt 1-5, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją. Zgodnie natomiast z postanowieniem art. 14 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalnościach, o których mowa w ust. 1 tego artykułu wymaga: "do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń: a) ukończenia studiów drugiego lub pierwszego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, b) odbycia odpowiednio półtorarocznej lub trzyletniej praktyki na budowie." Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia z 29 kwietnia 2019 r. stwierdzenie zgodności zakresu kierunku ukończonych studiów z kierunkiem studiów odpowiednim lub pokrewnym dla specjalności uprawnień budowlanych określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia następuje, jeżeli: 1) nazwa kierunku ukończonych studiów jest zgodna z zakresem kierunku studiów lub 2) z suplementu do dyplomu albo zaświadczenia o przebiegu studiów wynika, że nie mniej niż jedna trzecia programu studiów określonego w punktach ECTS, o których mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, lub liczbie godzin zajęć obejmowała zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić argumentów organu, przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że warunki opisane w § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia powinny być rozpatrywane łącznie. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1525/22 (na który powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji), wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 315/25), spójnik "lub" warunkuje alternatywę nierozłączną obydwu przypadków opisanych w tym przepisie. Prawodawca uzależnił zatem możliwość spełnienia wymogu ukończenia studiów na kierunku odpowiednim lub pokrewnym dla poszczególnych specjalności w przypadku spełnienia pierwszej bądź drugiej przesłanki, a także w sytuacji spełnienia ich obu łącznie. W niniejszej sprawie skarżąca ukończyła, zarówno studia I jak i II stopnia, w kierunku "transport". Ponieważ nazwa kierunku ukończonego przez skarżącą jest zgodna z zakresem studiów uznanym za odpowiedni dla wnioskowanej specjalności uprawnień budowlanych, głębsza analiza programu studiów skarżącej (ustalanie przez organ czy wykształcenie skarżącej obejmuje swym zakresem przedmioty związane z umiejętnościami i wiedzą z zakresu projektowania i budowy kolejowych obiektów, w tym zakresie ich nośności, stateczności konstrukcji czy bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, czy bezpieczeństwa użytkowania), jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, jest nieuprawnioną próbą skorygowania jasnych i jednoznacznych wyników wykładni językowej analizowanych przepisów. Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty przemawiające za koniecznością odejścia od wykładni językowej § 4 ust. 4 rozporządzenia z 29 kwietnia 2019 r. i zastosowanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej opartej na standardach konstytucyjnych w żaden sposób nie podważają trafności wykładni tego przepisu dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Podnoszone argumenty stanowią w istocie wnioski de lege ferenda i winny być skierowane do szeroko rozumianego prawodawcy celem ewentualnej zmiany obowiązujących regulacji prawnych, natomiast nie mogą wpływać na wykładnię i stosowanie obecnych, jasnych i jednoznacznych przepisów w tym zakresie. Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że z § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 29 kwietnia 2019 r. wynika w sposób jednoznaczny, że warunek posiadania odpowiedniego wykształcenia uważa się za spełniony w sytuacji, w której nazwa kierunku ukończonych studiów jest zgodna z zakresem kierunku studiów określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Skoro z pkt 7 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 29 września 2019 r., zawierającego Wykaz kierunków studiów odpowiednich lub pokrewnych dla danej specjalności wynika, że kierunkami odpowiednimi dla specjalności inżynieria kolejowa w zakresie kolejowych obiektów budowlanych są kierunki studiów w zakresie: budownictwa; transportu to skarżąca w istocie spełnia wymóg stawiany § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 września 2019 r., bo nazwa kierunku studiów ukończonych przez nią (tj. transport) jest zgodna z zakresem studiów uznanym za odpowiedni dla wnioskowanej specjalności budowlanej. Z kolei za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na uchyleniu się przez sąd pierwszej instancji od zbadania zgodności § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 29 kwietnia 2019 r. z art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonej decyzji, z kolei źródłem prawa są m.in. ustawy i rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Zatem w treści art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mieści się kontrola zgodności treści rozporządzenia wykonawczego z przepisami ustawy, na podstawie której zostało ono wydane. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.