II GSK 875/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Aneta Kardas po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1038/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 23 lutego 2022 r. nr BOL.610.190.2022 w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu produktów nieprawidłowo oznakowanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. w [...] na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1038/22 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka, Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z 23 lutego 2022 r., nr BOL.610.190 .2022 w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii produktów nieprawidłowo oznakowanych. II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Podlaski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z 24 września 2021 r., nr 17 zakazał Spółce wprowadzenia do obrotu w [...], zlokalizowanej pod adresem ul. [...], [...], partii [...] produktu o nazwie [...], oznaczenie partii: [...], producent: [...], ul. [...], [...] (dalej: produkt), zafałszowanego poprzez nieprawidłowe oznakowanie. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. 2. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, który decyzją z 23 lutego 2022 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.); art. 21, art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2021 r. poz. 630, ze zm.; dalej u.j.h.) w zw. z art. 3 pkt 4, pkt 5, pkt 10 lit. b, art. 4 ust. 1 u.j.h.; art. 2 ust. 2 lit. n, lit. o i lit. p, art. 7 ust. 1 lit. a oraz ust. 2, art. 17 ust 1, art. 30 ust. 2 oraz pkt 1 część A załącznika VI do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11.2011, str.18-63, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1169/2011); art. 78 ust. 2 załącznika VII część III pkt 1-6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L Nr 347, str. 671; ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1308/2013); art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. Urz. UE L 404 z 30.12.2006, str. 9, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1924/2006); art. 3 pkt 8, art. 8 ust. 1, art. 16, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze. zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 178/2002), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uznał bowiem, że partia spornego produktu została nieprawidłowo oznakowana poprzez: podanie nieprawidłowej nazwy produktu, tj. mleko modyfikowane, czyli określenia zarezerwowanego wyłącznie do opisu mleka i przetworów mlecznych; zamieszczenie w tabeli wartości odżywczej informacji o zawartości innych składników odżywczych takich jak: kwas linolowy, kwas α-linolenowy, laktoza, GOS/FOS oraz podanie w oznakowaniu oświadczenia żywieniowego: "[...]". 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Spółki przyjmując, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podzielił bowiem ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ odwoławczy, uznał je za prawidłowe i stanowiące uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Nie budziło wątpliwości Sądu, że zarówno krajowe regulacje zawarte w ustawie o jakości handlowej, jak i przywołane przepisy unijne sprzeciwiają się każdej praktyce mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Konsument ma bowiem prawo nabywać produkty zgodnie z jego własnymi oczekiwaniami, świadomie wybierając artykuły o pożądanych przez niego cechach jakościowych. Naruszanie ww. zasad oznacza naruszenie interesu konsumenta. Sąd zgodził się z organem, że w przedmiotowym przypadku nazwa mleko / mleko modyfikowane może wprowadzać (potencjalnych) konsumentów w błąd, co do składu, czy też metod wytworzenia (produkcji) spornego w sprawie artykułu, tj. tworzyć mylne wyobrażenie o produkcie. Niniejsze skutkować może zniekształceniem zachowania rynkowego, tj. prowadzić do nabywania przez konsumentów artykułów niezgodnych z ich oczekiwaniami. Powołał pkt 1, 3, 5, 6 akapit 1 części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013 i zauważył, że zakwestionowany produkt posiada szereg dodatków które nie pochodzą z mleka, w tym oleje roślinne (czego strona nie kwestionuje), co uniemożliwia uznanie go za mleko. Zauważył, że w wykazie produktów załącznika I Decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2010 r. zawierającej wykaz produktów, o których mowa w pkt III.1 akapit drugi w załączniku XII do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 (obecnie do rozporządzenia nr 1308/2013) nie umieszczono produktu w postaci "mleka modyfikowanego". Tymczasem, zdaniem Sądu, tylko do produktów wymienionych w Decyzji, na zasadzie odstępstwa, można stosować nazwę mleko lub zastrzeżoną dla przetworu mlecznego. Dodał przy tym, że państwa członkowskie przedstawiają Komisji orientacyjne wykazy produktów, które ich zdaniem spełniają, na ich terytorium, kryteria kwalifikowania się do powyższego wyjątku. W wykazie należy umieścić nazwy produktów zgodne z ich tradycyjnym stosowaniem w różnych językach Unii, w celu wprowadzenia tych nazw do użytku we wszystkich państwach członkowskich. W wykazie w języku polskim zamieszczono zaś jedynie nazwę "ser jabłeczny". Sąd stanął na stanowisku, że Spółka błędnie interpretuje postanowienia załącznika VII rozporządzenia nr 1308/2013. O ile zgodził się, że Skarżąca prawidłowo w wykazie składników wymienia mleko i produkty mleczne, jako podstawowe składniki swego produktu (czego organ w zaskarżonej decyzji nie kwestionował), o tyle - w opinii Sądu - użycie słowa "mleko" z dodatkiem "modyfikowane" w nazwie produktu nie może zostać uznane za prawidłowe użycie pojęcia "mleko" na zasadzie wyjątku. Powyższy przykład wykorzystania pojęcia mleka w kontrolowanej partii produktu stoi w oczywistej sprzeczności z przesłankami z pkt 6 części III załącznika VII. Nie służy bowiem ani wymienieniu składników ani też opisaniu jego podstawowych surowców. Jak stwierdził, w sytuacji istnienia legalnej definicji mleka wykluczone jest swobodne stosowanie tegoż pojęcia w opisie produktu, który mlekiem nie jest. Tymczasem w składzie zakwestionowanego produktu występują oleje roślinne. Obecność tłuszczu roślinnego nie jest zaś cechą charakterystyczną mleka, zgodnie z jego definicją. Sąd zgodził się zatem z organem, że przypisanie określonego w przepisach pojęcia "mleko" do artykułu spożywczego, którego skład uzupełniono mieszaniną olejów roślinnych jest niedopuszczalne w świetle przepisów załącznika VII część III pkt 1-6 rozporządzenia nr 1308/2013 w związku z art. 7 ust. 1 lit. a i ust. 2, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011. Za niesporne Sąd uznał ponadto, że "mleko modyfikowane" nie spełnia definicji "nazwy przewidzianej w przepisach", bowiem brak jest regulacji zarówno unijnych jak i krajowych, w których byłby zdefiniowany produkt o tej nazwie. Zaznaczył, że spór pomiędzy Spółką, a organami dotyczy zaś możliwości uznania nazwy "mleko modyfikowane" za "nazwę zwyczajową". Argumentował, że sam fakt pojawiania się danego określenia w pismach urzędowych, czy potocznej mowie nie może automatycznie świadczyć o wypełnieniu legalnej definicji tegoż pojęcia. Jak słusznie - w ocenie Sądu - wskazał organ, trudno jest uznać, aby nazwa mleko modyfikowane była jasna i zrozumiała dla przeciętnego konsumenta i aby nie istniała żadna potrzeba jej dodatkowego wyjaśnienia. Nazwa wskazuje, że produkt został poddany pewnego rodzaju modyfikacji, zmianie. A zatem niewątpliwie istnieje konieczność dalszego sprecyzowania tegoż pojęcia celem zapobieżenia możliwości wprowadzenia potencjalnego klienta w błąd. Modyfikacja może być bowiem terminem całkowicie obcym dla przeciętnego konsumenta, który pomimo tego, że jest osobą należycie poinformowaną, uważną i racjonalną, to jednak może nie posiadać specjalistycznej wiedzy w zakresie ww. procesu. Ponadto owa modyfikacja będzie polegała na zastosowaniu różnych procesów, w zależności od składu, jaki ma posiadać produkt gotowy. Sąd podkreślił, że oznakowanie wprowadzające w błąd to także takie oznakowanie, które nawet potencjalnie może wywołać taki skutek w stosunku do konsumenta. Wprowadzenie konsumenta w błąd ma charakter abstrakcyjny, zaś organ w toku postępowania nie ma obowiązku dowodzenia, że dana konkretna osoba została wprowadzona w błąd. Sąd za zasadne uznał także uznanie za nieprawidłowe oznakowanie produktu w postaci zamieszczenia na nim informacji o treści "[...]". Oświadczenie to sugeruje bowiem, że przedmiotowy produkt odgrywa kluczową rolę w zaspokajaniu potrzeb żywieniowych małych dzieci, podczas gdy istnieją inne produkty umożliwiające zaspokojenie tych potrzeb, zaś kontynuacja spożycia tego środka spożywczego nie jest konieczna. W opinii Sądu, organ trafnie zidentyfikował więc uchybienia dotyczące oznakowania produktu i zasadnie uznał, iż został on oznakowany niezgodnie z przepisami. To zaś, jak przyjął, jest wystarczające do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. i zakazania wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania. W tym zakresie Sąd przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. i zauważył, że aby zakazać wprowadzania produktu do obrotu to produkt ten nie musi być artykułem zafałszowanym w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.j.h. Aby wojewódzki inspektor uzyskał uprawnienie do zakazania (w drodze decyzji) wprowadzania artykułu do obrotu wystarczające jest, aby produkt nie spełniał wymagań jakości handlowej, tj. m.in. wymagań wynikających ze sposobu oznakowania. Nie musi to być artykuł zafałszowany. W tym kontekście stwierdził, że organy obu instancji w swoich decyzjach użyły błędnie określenia zafałszowany w odniesieniu do spornego produktu i powołały się na definicję z art. 3 pkt 10 u.j.h., jednakże - w ocenie Sądu - błąd ten, w realiach tej sprawy, nie jest na tyle znaczący, aby uchylać z tego powodu ani decyzję pierwszej instancji ani decyzję drugiej instancji. Rozstrzygnięcia obu organów odpowiadają bowiem prawu, a w uzasadnieniach decyzji organy w sposób szeroki i przekonujący wyjaśniły, dlaczego sporny produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej wynikających z przepisów dotyczących sposobu oznakowania tego typu artykułów rolno-spożywczych. Sąd uznał także, że wybór przez organy środka mającego charakter sankcji był proporcjonalny i zgodny zarówno z interesem publicznym, jak i słusznym interesem strony. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011 w zw. z art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006 oraz art. 36 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 Sąd stwierdził, że stosownie do art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011, informacja o wartości odżywczej stanowi zamkniętą listę, ograniczoną do wartości energetycznej i wybranych składników odżywczych i nie można jej uzupełniać żadną dodatkową informacją żywieniową. W związku z tym, nie jest możliwe podawanie na etykiecie w tabeli wartości odżywczej, zawartości komponentów składników odżywczych podawanych na zasadzie dobrowolności, tj. jak w niniejszej sprawie: kwasie linolowym, kwasie α-linolenowym i laktozie, GOS/FOS. Jak zauważył, podane wyżej składniki wymienione zostały pod koniec w ramach tabeli wartości odżywczych. Rozporządzenie nr 1169/2011 nie przewiduje możliwości podawania takich składników w treści obowiązkowej informacji o wartości odżywczej, wskazując na zamieszczenie w tym samym polu widzenia. Pole widzenia oznacza wszystkie powierzchnie opakowania, których treść można odczytać z pojedynczego punktu widzenia (art. 2 lit. k rozporządzenia nr 1169/2011). Informacje te mogą być zamieszczone obok tabeli, pod nią, ważne, by znajdowały się w tym samym polu widzenia co tabela. W ocenie Sądu, użycie sformułowania "Inne" poprzedzającego wymienienie dodatkowych składników, które nie wchodzą w skład informacji o wartości odżywczej, na końcu (ale w ramach) tabeli, bez wyraźnego (graficznego) ich oddzielenia, np. poprzez wymienienie ich bezpośrednio pod tabelą wartości odżywczych (a zatem w tym samym polu widzenia), stanowi naruszenie ww. przepisów dotyczących etykietowania informacji o wartości odżywczej. Podsumowując Sąd wskazał, że organy nie dopuściły się naruszenia wskazywanych przez skarżącą przepisów prawa. Nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Z tych przyczyn oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). 4. Spółka złożyła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku. Zaskarżając go w całości wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi Skarżącej złożonej do WSA - a w konsekwencji uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 10 oraz art. 29 ust. 1 u.j.h., art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia nr 1308/2013 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że WSA stwierdził, iż organy błędnie określiły produkt jako zafałszowany - i tym samym dopuściły się naruszenia prawa materialnego, podczas gdy uchybienie organów nie tylko stanowiło naruszenie prawa materialnego, ale także stanowiło kwalifikowany typ tego naruszenia, bowiem miało oczywisty wpływ na wynik sprawy i powinno prowadzić do uwzględnienia skargi Skarżącej oraz uchylenia decyzji w całości; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 n) - o), art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia nr 1308/2013 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", podczas gdy nazwa ta jest nazwą zwyczajową tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych co produkt i istnieje prawny obowiązek używania jej; 3) w przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 1 lub w pkt 2 - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z art. 30b u.j.h. w zw. z art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia nr 178/2002, art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h., art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia nr 1308/2013, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz. UE L 95/1 z 7.04.2017; dalej: rozporządzenie nr 2017/625), poprzez jego niezastosowanie i wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka wobec Skarżącej, podczas gdy możliwe było osiągnięcie przewidzianych prawem celów przy wykorzystaniu środka mniej dolegliwego; 4) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011 w zw. z art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że podanie dodatkowych informacji względem informacji o wartości odżywczej poprzez użycie sformułowania "Inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia. 5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem. 6. W piśmie procesowym z 1 kwietnia 2026 r. Spółka podtrzymała wnioski i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, a także odniosła się do argumentów przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, dlatego skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zarzutów procesowych konieczne jest przy tym wykazanie nie tylko samego uchybienia, ale również jego realnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. bierze z urzędu pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania. Postępowanie kasacyjne nie polega zatem na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, lecz na kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył ocenę do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. 2. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że problem prawny tożsamy jak w niniejszej sprawie, w sprawach ze skarg kasacyjnych Spółki, był już przedmiotem oceny NSA między innymi w wyrokach z 20 maja 2026 r. sygn. akt II GSK 1115/23, sygn. akt II GSK 1114/23, sygn. akt II GSK 1112/23 i sygn. akt 1111/23. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela zawartą tam argumentację, a ocenę prawną wyrażoną w powołanych orzeczeniach w pełni aprobuje, stąd też w dalszej części uzasadnienia będzie posługiwał się argumentacją zbieżną z tą, która została przedstawiona w powyższych wyrokach. 3. Przystępując zatem do oceny podniesionych zarzutów za niezasadny należy uznać ten określony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazujący, że Sąd pierwszej instancji pomimo stwierdzenia, że organy błędnie określiły produkt sprzedawany przez Skarżącą jako zafałszowany to jednocześnie uznał, że nie ma to znaczenia dla spraw dotyczących zakazu wprowadzania produktów do obrotu, a tym samym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 pkt 10 i art. 29 ust. 1 u.j.h., art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002. Należy stwierdzić, że art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. umożliwia organowi wydanie zakazu wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania. Nie dotyczy on więc bezpośrednio wyłącznie artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego. W doktrynie (S. Witkowski, Definicja artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, zawarta w art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych – wykładnia i ocena jej przydatności, Kwartalnik Prawa Publicznego, Tom 13 Nr 1 (2015), s. 49) przyjmuje się, że wprowadzanie do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego to kwalifikowana postać naruszenia. Natomiast zakaz określony w art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. może być również stosowany do sytuacji wprowadzania do obrotu towaru nieodpowiadającego jakości handlowej. Zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji był niekonsekwentny w swojej ocenie, gdyż z jednej strony stwierdził, że "podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ odwoławczy, uznaje je za prawidłowe i stanowiące uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji", a z drugiej, uznał że w niniejszej sprawie nie została spełniona definicja artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, bez głębszego wyjaśnienia swojego stanowiska. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji definicji zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego, na potrzeby niniejszej sprawy. Przede wszystkim art. 3 pkt 10 u.j.h. stanowi, że artykuł rolno-spożywczy zafałszowany to produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli: a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej, b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą, c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej. Należy zauważyć, że ustawodawca, formułując definicję artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, wyróżnił dwie kategorie produktów objętych jej zakresem. Artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym jest zatem zarówno produkt, którego skład od momentu wyprodukowania jest niezgodny z wymaganiami określonymi w przepisach prawa, jak i produkt, w którym na etapie późniejszym wprowadzono zmiany skutkujące jego zafałszowaniem. Stąd "zafałszowanie" może mieć miejsce na różnych etapach dystrybucji produktu. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kategorii, należy wskazać, że ustawodawca powiązał występowanie niezgodności z wymaganiami dotyczącymi jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, uregulowanymi w różnych aktach prawnych. Jednocześnie w art. 3 pkt 5 u.j.h. ustawodawca zdefiniował pojęcie jakości handlowej, przez którą należy rozumieć cechy artykułu rolno-spożywczego odnoszące się do jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych, a także do technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagań wynikających ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjętych wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Z powyższego wynika, że ocena zgodności produktu z wymaganiami jakości handlowej nie ogranicza się wyłącznie do jego składu czy właściwości fizycznych. Obejmuje ona również cechy związane ze sposobem opakowania, prezentacji oraz oznakowania produktu. W konsekwencji produkt może zostać uznany za niezgodny z wymaganiami jakości handlowej także wówczas, gdy uchybienia dotyczą właśnie tych elementów. Z kolei produkt, w którym wprowadzono zmiany, to taki artykuł rolno-spożywczy, w odniesieniu do którego dokonano modyfikacji, w szczególności w zakresie jego oznakowania, mających na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości. Wobec tego, pojęcie artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego obejmuje różne sposoby zachowania sprawcy względem takiego produktu. Z jednej strony, może chodzić o producenta, który sam dopuszcza się zafałszowania produktu, wprowadzając do obrotu artykuł niespełniający wymagań jakości handlowej, również poprzez posłużenie się nazwą niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą. W takim przypadku zafałszowanie ma charakter pierwotny i istnieje już na etapie wprowadzenia produktu do obrotu przez jego producenta. Z drugiej strony, zafałszowanie może nastąpić wskutek działań podmiotu innego niż producent. W takim przypadku dochodzi do ingerencji w produkt, w tym w jego opakowanie, już po jego wytworzeniu, poprzez dokonanie zmian dotyczących jego składu, właściwości lub oznakowania. Wówczas zafałszowanie ma charakter wtórny (zob. na ten temat: S. Witkowski, op. cit., s. 51 i n.). Na marginesie należy zauważyć, że w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r. poz. 1448, ze zm.) znajduje się definicja środka spożywczego zafałszowanego, zgodnie z którą jest to środek spożywczy, którego skład lub inne właściwości zostały zmienione, a konsument nie został o tym poinformowany w sposób określony w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011, albo środek spożywczy, w którym zostały wprowadzone zmiany mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości; środek spożywczy jest środkiem spożywczym zafałszowanym, w szczególności jeżeli: a) dodano do niego substancje zmieniające jego skład lub obniżające jego wartość odżywczą, b) odjęto składnik lub zmniejszono zawartość jednego lub kilku składników decydujących o wartości odżywczej lub innej właściwości środka spożywczego, c) dokonano zabiegów, które ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd środka spożywczego o należytej jakości, d) niezgodnie z prawdą podano jego nazwę, skład, datę lub miejsce produkcji, termin przydatności do spożycia lub datę minimalnej trwałości albo w inny sposób nieprawidłowo go oznakowano - wpływając przez te działania na bezpieczeństwo środka spożywczego. Zarówno definicja przewidziana w ustawie o jakości handlowej, jak i w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie są ze sobą tożsame, gdyż obie powołane ustawy realizują różne cele. Podczas gdy ustawa o jakości handlowej ma na celu ochronę interesów konsumenta, to z kolei ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia ma na celu ochronę przed szkodliwym działaniem żywności. Definicja artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 19 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 1962/18, LEX nr 3365227. W powołanym orzeczeniu stwierdzono, że ustanawiając opisany powyżej katalog przesłanek stwierdzenia zafałszowania artykułu rolno-spożywczego, ustawodawca łączy go - za pomocą wprowadzającego zdanie podrzędne warunkowe spójnika "jeżeli" ("Wielki słownik poprawnej polszczyzny", Wyd. Naukowe PWN pod red. Andrzeja Markowskiego, W-wa 2007, str. 367, podobnie "Uniwersalny słownik języka polskiego", Wyd. Naukowe PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, W-wa 2003, str. 1296) - z koniecznością naruszenia przez stwierdzone niezgodności lub dokonane zmiany interesów konsumentów finalnych w sposób istotny. Istotność naruszenia interesów konsumenta ma więc znaczenie dla stwierdzenia, czy dany stan faktyczny realizuje definicję artykułu rolno-spożywczy zafałszowanego. Przyjmuje się również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zafałszowanie produktu żywnościowego w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.j.h. nie musi być przejawem jedynie działania umyślnego sprawcy tego czynu. Prawo żywnościowe ma bowiem na celu ochronę życia i zdrowia ludzkiego, a także ochronę interesów konsumentów nabywających produkty żywnościowe, ta zaś sfera może doznać uszczerbku, zarówno w wyniku działań umyślnych, jak i nieumyślnych. Dlatego o zafałszowaniu produktu żywnościowego decyduje obiektywny stan rzeczy, a w szczególności wprowadzenie do obrotu towarów żywnościowych, o których mowa w omawianym przepisie. Natomiast naruszenie tego przepisu w następstwie działań umyślnych lub rażącego niedbalstwa powinno być wzięte pod uwagę przy ustalaniu sankcji względem sprawcy takich zachowań (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2407/13 i podane tam orzecznictwo, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, który w oznakowaniu posiada nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą, jest deliktem administracyjnym. Bytowi prawnemu tego deliktu niekoniecznie musi towarzyszyć zamiar wprowadzenia konsumenta błąd (zob. wyrok NSA z 18 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1159/11, LEX nr 1244499). Należy dodać, że odpowiedzialność administracyjna na gruncie art. 29 ust. 1 u.j.h. ma charakter obiektywny, a więc już sam fakt zachowania wypełniającego zawarte w nim przesłanki odpowiedzialności, a więc naruszającego ten przepis prawa, uzasadnia jego stosowanie wobec podmiotu, który dopuszcza się takiego zachowania. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż skład produktu jest niezgodny z przepisami z uwagi na fakt, że w jego oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych. Sporny produkt sprzedawany przez Skarżącą jest artykułem rolno-spożywczy zafałszowanym z uwagi na zastosowaną nazwę "mleko" i jednocześnie wprowadzenie do jego składu składników niepochodzących z mleka, tj. mieszaniny olejów roślinnych: słonecznikowego i rzepakowego, emulgatora (lecytyny z soi), laktozy, permeatu serwatkowego, galaktooligosacharydy GOS z mleka, regulatora kwasowości (fosforan potasu), fruktooligosacharydy FOS. Jak trafnie natomiast zauważył Sąd pierwszej instancji definicja mleka ma charakter definicji legalnej i w rozumieniu części III załącznika VII rozporządzenia 1308/2013 sprzeczne z prawem jest nazywanie mlekiem produktu, który składa się również z wyżej wymienionych składników. Należy przy tym podkreślić, że w podobnych sprawach wypowiadał się również Trybunał Sprawiedliwości, jeszcze na tle rozporządzenia Rady (EWG) nr 1898/87 z 2 lipca 1987 r. w sprawie ochrony nazw stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi. W wyroku z 16 grudnia 1999 r. (C-101/98, ECLI:EU:C:1999:615) wskazano, że produkty pochodzące z mleka, takie jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym, w których składnik mleka, w tym przypadku tłuszcz zwierzęcy, został całkowicie zastąpiony inną substancją, czyli tłuszczem roślinnym, nie mieszczą się w kategorii "produktów mlecznych" zdefiniowanej w artykule 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1898/87 z 2 lipca 1987 r. w sprawie ochrony nazw stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi i, zgodnie z artykułem 3 ust. 1 tego rozporządzenia, nie mogą być określane jako "ser". Jednocześnie we wskazanym orzeczeniu przyjęto, że krajowy zakaz używania terminu "ser" w odniesieniu do produktów pochodzących z mleka, w których naturalny składnik mleka został zastąpiony substancją obcą, nawet gdy na opakowaniu pojawiają się wyjaśniające opisy, nie stanowi środka wyraźnie nieodpowiedniego do osiągnięcia celu, a w konsekwencji taki zakaz nie jest sprzeczny z zasadą proporcjonalności. Z kolei w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 14 czerwca 2017 r. (C-422/16, ECLI:EU:C:2017:458) przyjęto, że wykładni art. 78 ust. 2 i części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013 należy dokonywać w taki sposób, że przepisy te stoją na przeszkodzie temu, by nazwa "mleko" oraz nazwy, które rozporządzenie to zastrzega wyłącznie dla przetworów mlecznych, były stosowane – dla celów wprowadzania do obrotu lub reklamy – do oznaczania wyrobów wyłącznie roślinnego pochodzenia, nawet wówczas, gdy nazwy te są uzupełnione wyjaśnieniem lub opisem wskazującym na roślinne pochodzenie danego produktu, chyba że produkt ten jest wymieniony w załączniku I do decyzji Komisji 2010/791/UE z 20 grudnia 2010 r. zawierającej wykaz produktów, o których mowa w pkt III.1 akapit drugi załącznika XII do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007. Stąd również na gruncie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości nie budzi wątpliwości, że termin mleko może być używany wyłącznie do oznaczenia wydzieliny z wymion zwierzęcych. Zgodnie z rozporządzeniem nr 1308/2013 mleko oznacza wyłącznie zwykłą wydzielinę z wymion – bez żadnych dodatków ani niepoddaną ekstrakcji. Pojęcie "mleko" może jednak być stosowane: a) do mleka przetworzonego bez zmiany składu lub do mleka, którego zawartość tłuszczu została znormalizowana na mocy części IV; b) w połączeniu z wyrazem lub wyrazami oznaczającymi typ, klasę jakości, pochodzenie lub przeznaczenie takiego mleka lub opisującymi technologiczny proces jego przetworzenia lub zmianę składu, której zostało ono poddane, pod warunkiem, że zmiana ta jest ograniczona do dodania lub usunięcia naturalnych składników mleka. Z kolei w myśl pkt 3 części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013, pojęcie "mleko" oraz nazwy stosowane do przetworów mlecznych mogą być stosowane również w połączeniu ze słowem lub słowami oznaczającymi przetwory złożone, których żadna część nie zastępuje ani nie ma w zamierzeniu zastępować żadnego składnika mleka, i w których mleko lub produkt mleczny są częścią zasadniczą - zarówno w kategoriach ilości, jak i charakterystyki produktu. Następnie w pkt 5 części III załącznika VII pt. definicje, oznaczenia i opisy handlowe produktów, o których mowa w art. 78 rozporządzenia nr 1308/2013 stwierdzono, że nazwy, o których mowa między innymi w pkt 1 (mleko), nie mogą być stosowane do produktów innych niż te, o których mowa w tych punktach. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do nazw produktów, których dokładny charakter jest oczywisty ze względu na tradycyjne stosowanie, lub kiedy nazwy te są wyraźnie stosowane w celu opisania charakterystycznej cechy produktu. Z kolei pkt 6 części III załącznika VII pt. definicje, oznaczenia i opisy handlowe produktów, o których mowa w art. 78 rozporządzenia nr 1308/2013 podniesiono, że w odniesieniu do produktów innych niż opisane w pkt 1, 2 i 3 niniejszej części nie wolno używać żadnej etykiety, dokumentu handlowego, materiału reklamowego ani żadnej formy reklamy, określonej w art. 2 dyrektywy Rady 2006/114/WE (3), ani żadnej formy prezentacji, które wskazywałyby, implikowałyby lub sugerowałyby, że produkt ten jest produktem mleczarskim. Jednak w odniesieniu do produktu, który zawiera mleko lub przetwory mleczne, nazwa "mleko" lub nazwy, o których mowa w pkt 2 akapit drugi niniejszej części, mogą być stosowane tylko do opisania jego podstawowych surowców i wymienienia jego składników, zgodnie z dyrektywą 2000/13/WE lub rozporządzeniem (UE) nr 1169/2011. Wobec powyższego posłużenie się przez Skarżącą nazwą "mleko" do produktu będącego przedmiotem niniejszego postępowania jest sprzeczne z przepisami unijnymi. Należy przy tym podkreślić, że w unijnym systemie prawnym nie wprowadzono pojęcia artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, którym z kolei posługuje się ustawa o jakości handlowej. Co więcej, zgodnie z definicją, aby można było uznać dany produkt za artykuł rolno-spożywczy zafałszowany nie wystarczy, aby sama jego nazwa była sprzeczna z przepisami. Dodatkowo posługiwanie się taką nazwą musi w istotny sposób naruszać interesy konsumentów. W doktrynie wskazuje się, że przede wszystkim będzie tu chodziło o interes konsumenta w nabyciu prawidłowego produktu oraz w uzyskaniu rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji o produkcie (S. Witkowski, op. cit., s. 54 i n.). Zgodnie natomiast z art. 8 rozporządzenia nr 178/2002 prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma na celu zapobieganie: a) oszukańczym lub podstępnym praktykom; b) fałszowaniu żywności, oraz c) wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że oznakowaniem wprowadzającym w błąd jest niewątpliwie oznakowanie mylące - a więc takie, które może skłonić konsumenta do podjęcia decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął - a ocena, czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd, dokonywana być powinna przy uwzględnieniu kryterium odwołującego się do modelu przeciętnego konsumenta (por. wyroki NSA z: 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1030/17; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1113/16; 24 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 440/16; 14 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1868/14; 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1954/12). W niniejszej sprawie organ trafnie uznał, że nazwa żywności jest pierwszą informacją o produkcie, która trafia do konsumenta i ma zasadnicze znaczenie dla podejmowania decyzji o zakupie danego produktu. Konsument, kierując się zaufaniem do producenta i stosowanej przez niego w oznakowaniu nazwy produktu (która w wypadku spornej partii jest umieszczona dużą czcionką na froncie etykiety), nie weryfikuje już wykazu składników, aby przekonać się o rzeczywistym charakterze i składzie produktu. Stąd trafnie przyjęto, że w przedmiotowym przypadku nazwa mleko może wprowadzać (potencjalnych) konsumentów w błąd, co do składu, czy też metod wytworzenia (produkcji) spornego w sprawie artykułu, tj. tworzyć mylne wyobrażenie o produkcie. Może to z kolei skutkować zniekształceniem zachowania rynkowego, tj. prowadzić do nabywania przez konsumentów artykułów niezgodnych z ich oczekiwaniami. Dalej organ stwierdził, że przeciętny konsument jest wprawdzie osobą należycie poinformowaną, uważną i racjonalną, która potrafi wykorzystać posiadany zasób informacji do samodzielnej analizy adresowanych do niej przekazów rynkowych, jednakże nie upoważnia to przedsiębiorcy do stosowania oznaczeń, które w istocie wprowadzają konsumenta w błąd. Podkreślił, że oznakowanie wprowadzające w błąd to także takie oznakowanie, które nawet potencjalnie może wywołać taki skutek w stosunku do konsumenta. Wprowadzenie konsumenta w błąd ma charakter abstrakcyjny, zaś organ w toku postępowania nie ma obowiązku dowodzenia, iż dana konkretna osoba została wprowadzona w błąd. Wobec powyższego zasadnie uznano, że posługiwanie się taką nazwą jak w niniejszej sprawie w istotny sposób narusza interesy konsumentów. W związku z tym skoro w oznakowaniu spornego produktu w niniejszej sprawie podano nazwę niezgodną z jednej strony z przepisami unijnymi, a z drugiej, wypełniającą znamiona definicyjne artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego określonego w ustawie o jakości handlowej to należy uznać, że organ prawidłowo nałożył na Skarżącą sankcję określoną w art. 29 ust.1 pkt 1 u.j.h. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. wykonując zadania, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a, e oraz h-k, wojewódzki inspektor, w drodze decyzji, może zakazać wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania. Jakość handlowa to z kolei cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Niewątpliwie artykuł rolno-spożywczy nie spełnia wymagań jakości handlowej jeżeli jest artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, wbrew błędnemu stanowisku Sądu pierwszej instancji. Należy jednak zauważyć, że na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie wystąpiła taka właśnie sytuacja. Sentencja wyroku Sądu pierwszej instancji była bowiem prawidłowa, pomimo błędnego przyjęcia w uzasadnieniu, że produkt będący przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym. 4. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut określony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 4, art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 lit. n i o oraz art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011. Zdaniem skarżącej kasacyjne sporny produkt mógł być bowiem wprowadzany do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", gdyż jest to nazwa zwyczajowa tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach (zd. pierwsze); w przypadku braku takiej nazwy nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego (zd. drugie). Dla mleka modyfikowanego nie przewidziano nazwy w przepisach prawa, czego dowodzą już regulacje części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, które konsumują katalog nazw związanych z mlekiem i jego pochodnymi. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia nr 1169/2011 nazwa zwyczajowa to nazwa akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania. Nazwa zwyczajowa powinna zatem kumulatywnie spełniać dwa warunki: a) winna być stosowana przez konsumentów, w sposób wskazujący na jej akceptowanie oraz b) powinna być tej natury, że nie tworzy potrzeby jej dalszego wyjaśniania. W niniejszej sprawie nazwa "mleko modyfikowane" nie spełnia drugiego z obligatoryjnych warunków właściwych nazwie zwyczajowej, gdyż wymaga dalszego jej wyjaśniania. Przepisów tych nie można odczytywać w oderwaniu od regulacji pozytywnych o nazwach właściwych "mleku", a więc tworzonych w reżimie części III zał. VII zał. do rozporządzenia nr 1308/2013, gdzie z grupy produktów usunięto w zasadzie wszystkie, które nie są mlekiem w sensie przyrodniczym (mlekiem z udoju) oraz art. 2 ust. 2 lit. p rozporządzenia nr 1169/2011. Zgodnie z tym ostatnim powołanym przepisem zwyczajowe posługiwanie się nazwą produktu nie spełnia funkcji określoności wymaganej przez przepisy żywnościowe, jeżeli nie pozwala odkodować "rzeczywistego charakteru środka spożywczego i odróżnić go od innych produktów, z którymi może zostać pomylony". Skoro termin "modyfikowane" jest jedynie formalną sygnalizacją jakiejś obróbki i żadna tradycja, ani zwyczaj z procesem "modyfikacji" nie łączy konkretnych cech, jakie modyfikacja ta wnosi, to nie może być mowy o wynikającej ze zwyczaju pewności konsumenta co do charakteru produktu i desygnatów różnicujących go na tle podobnego asortymentu. Skoro semantyka wyrażenia "mleko modyfikowane" wciąż wymaga doprecyzowania na czym modyfikacja polegała i jaki uzyskano produkt (a więc wymaga poznania rzeczywistego charakteru środka spożywczego w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. p rozporządzenia nr 1169/2011), to tym samym istnieje "potrzeba dalszego wyjaśniania" tej nazwy w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. o tego rozporządzenia. Tym samym stwierdzając przeszkodę do uznania nazwy produktu jako nazwy zwyczajowej, ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie naruszyły przepisów objętych tym zarzutem. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nazwa produktu nie może w jakikolwiek sposób wprowadzać w błąd konsumenta, a podstawą oceny w tym zakresie musi być oczekiwanie klienta i realia zakupu pozwalające mu na świadomą decyzję o pożądanych przez niego cechach jakościowych produktu, w tym również tych obrazowanych prawidłowo skomponowaną nazwą (wyrok NSA z 5 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1019/18, CBOSA). Niezależnie od tego, skarga kasacyjna nie wskazywała na żadne okoliczności, które prowadziłyby do konkluzji, że realia używania terminu "mleko modyfikowane" w sposób powszechny lub w określonych środowiskach (np. pediatrów, specjalistów żywienia) rodzą funkcjonowanie zwyczaju w posługiwaniu się taką nazwą, bez ryzyka nieporozumień co do charakteru produktu. W szczególności nie powołano się na żadne badania socjologiczne, z dziedziny językoznawstwa lub etnologii, a więc dziedzin wiadomości specjalnych w segmentach stosunków społecznych, które mogłyby w pewnych okolicznościach kreować zwyczaj posługiwania się wspomnianą nazwą (zob. wyroki z 7 maja 2026 r. o sygn. akt: II GSK 870/23, II GSK 889/23, II GSK 890/23). 5. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut określony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej poprzez wybór przez organ nieproporcjonalnie dolegliwego środka. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez organ oraz kontrolujący go Sąd pierwszej instancji przepisów art. 30b u.j.h. w zw. z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625. Zgodnie z art. 30b u.j.h., jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Stosownie zaś do art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625 w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz by ustalić obowiązki podmiotu oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności (zd. drugie). Z kolei ust. 2 art. 138 rozporządzenia nr 2017/625 przewiduje, że działając zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu, właściwe organy podejmują wszelkie środki, jakie uznają za odpowiednie, by zapewnić zgodność z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2, obejmujące następujące działania, ale nieograniczające się do nich: a) nakaz leczenia zwierząt lub przeprowadzenie leczenia zwierząt; b) nakazują rozładunek, przemieszczenie do innego środka transportu, zatrzymanie i opiekę nad zwierzętami, okresy kwarantanny, odroczenie uboju zwierząt oraz, jeżeli jest to konieczne, wezwanie weterynarza; c) nakaz obróbki towarów, zmiany etykiet lub dostarczenia konsumentom informacji korygującej; d) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przemieszczania, wprowadzania na terytorium Unii lub wywozu zwierząt i towarów; oraz zakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki lub nakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki; e) nakazanie podmiotowi zwiększenia częstotliwości własnych kontroli; f) nakazanie, aby określone elementy działalności danego podmiotu podlegały częstszym lub systematycznym kontrolom urzędowym; g) nakaz wycofania od użytkowników, wycofania z obrotu, usunięcia i zniszczenia towarów, pozwalający - w stosownych przypadkach - na wykorzystanie towarów do celów innych niż te, do których towary były pierwotnie przeznaczone; h) nakaz odizolowania lub zamknięcia na odpowiedni okres całości lub części działalności danego podmiotu lub jego zakładów, gospodarstw lub innych obiektów; i) nakaz zaprzestania na odpowiedni okres całości lub części działalności danego podmiotu oraz - w stosownych przypadkach - prowadzonych lub wykorzystywanych przez niego stron internetowych; j) nakaz zawieszenia lub wycofania rejestracji lub zatwierdzenia danego zakładu, obiektu, gospodarstwa lub środka transportu, zatwierdzenia przewoźnika lub świadectwa kwalifikacji kierowcy; k) nakaz uboju lub uśmiercenia zwierząt, pod warunkiem że jest to najwłaściwszy środek ochrony zdrowia ludzi oraz zdrowia i dobrostanu zwierząt. Jak z powyższej regulacji unijnej wynika, jednym ze środków, które krajowy organ administracyjny ma prawo zastosować, o ile uzna go za odpowiedni, jest zakaz wprowadzania towarów do obrotu, a więc środek zastosowany w niniejszej sprawie. Zgodnie natomiast z art. 139 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i wprowadzają wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wdrożenia. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. W doktrynie przyjmuje się, że w ramach odpowiedzialności administracyjnej "wyodrębnić można odpowiedzialność administracyjną opartą na sankcjach policyjnych, która realizuje głównie funkcje prewencyjne, oraz odpowiedzialność administracyjną opartą na sankcjach represyjnych w postaci kar pieniężnych, która realizuje głównie funkcje represyjne. (...) W przypadku naruszenia norm prawa żywnościowego organy urzędowej kontroli żywności mogą stosować przede wszystkim środki nadzoru, czyli sankcje policyjne, w celu uchylenia zaistniałego niebezpieczeństwa i przywrócenia stanu zgodnego z prawem (sankcje o charakterze prewencyjnym)" (P. Wojciechowski, Z problematyki odpowiedzialności administracyjnej i karnej w prawie żywnościowym, Przegląd Prawa Rolnego nr 1 (8) – 2011, s. 73). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawcy przysługuje swoboda polityczna określania sankcji za naruszenie prawa. "Tam, gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, iż przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. (...) Art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Można zatem przyjąć, że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku" (wyrok TK z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K. 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89, s. 445 i powołany tam wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P. 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona. Konstytucja wymaga od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego na czele z zasadą państwa prawnego, jak również praw i wolności jednostki. Ustawodawca określając sankcję za naruszenie prawa w szczególności musi respektować zasadę równości (wyrok TK z 29 czerwca 2004 r., sygn. akt P 20/02, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 61), jak również zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo też niewspółmiernie dolegliwych (wyrok TK z 30 listopada 2004 r., sygn. akt SK 31/04, OTK-A 2004, nr 10, poz. 110). Autor skargi kasacyjnej bezzasadnie zarzucił organowi oraz kontrolującemu go Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 30b u.j.h., pomijając treść art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. Przepis ten z kolei ustanawia po stronie organów właściwych w sprawach jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych uprawnienie o charakterze uznaniowym, którego realizacja pozostawiona została ocenie organu w okolicznościach konkretnej sprawy. Należy także zauważyć, że zadaniem Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.j.h., jest nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych, a w szczególności kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w produkcji i obrocie, w tym wywożonych za granicę, z punktu widzenia ochrony konsumentów. Skoro art. 8 rozporządzenia nr 178/2002 nakazuje krajowym organom zapobiegać m.in. fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd, to w sytuacji gdy na rynku pojawia się artykuł rolno-spożywczy zafałszowany, który nie może występować w obrocie, to najbardziej łagodnym środkiem, który inspekcja może zastosować, jest właśnie objęcie go zakazem wprowadzania do obrotu. Zastosowany środek jest zarówno zgodny z przepisami unijnymi, jak i proporcjonalny do konieczności zapewnienia ochrony konsumentów przed produktami żywnościowymi zafałszowanymi, czy wprowadzającymi w błąd, również z uwagi na informacje zawarte na ich etykietach. Należy bowiem zauważyć, że celem przepisów regulujących produkcję i obrót artykułami żywnościowymi jest również zapewnienie konsumentowi prawa do informacji na temat spożywanej przez niego żywności. Na wybory dokonywane przez konsumentów mogą bowiem wpływać m.in. względy zdrowotne, ekonomiczne, środowiskowe, społeczne i etyczne. Natomiast nie sposób wyobrazić sobie środka łagodniejszego, który jednocześnie spełniałby wyżej wymienione założenia w okolicznościach niniejszej sprawy, a więc w sytuacji gdy występuje już faza dystrybucji produktu zafałszowanego przez jego producenta poprzez podanie nazwy niezgodnej z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodnej z prawdą oraz umieszczenie w tabeli składników odżywczych innych danych niż te przewidziane w art. 30 rozporządzenia nr 1169/2011. Dodatkowo należy zauważyć, że organ nie zastosował kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu artykułu rolno-spożywcze zafałszowanego, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 u.j.h. Należy przy tym zauważyć, że art. 30b u.j.h. stanowiący, że jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie, może mieć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zalecenia pokontrolne są w stanie doprowadzić do osiągnięcia takich celów jak wysoka ochrona konsumentów przed wprowadzeniem ich w błąd. W niniejszej sprawie żadne zalecenie pokontrolne nie realizowałoby wskazanego priorytetu ukształtowanego zarówno w systemie unijnym, jak i polskim, zwłaszcza że skarżąca jest jedynie dystrybutorem artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego. Stąd nie było możliwości nakazania przykładowo zmiany etykiet lub dostarczenia konsumentom informacji korygującej, gdyż z jednej strony dystrybutor produktu nie jest do takich działań ingerujących w opakowanie produktu uprawniony, a z drugiej nie zrealizowałoby to wymagania pełnej ochrony konsumentów przez ryzykiem konfuzji co do charakteru produktu. 6. Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut zawarty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że w tabeli wartości odżywczej umieszonej na etykiecie spornego produktu pojawiła się informacja o zawartości składników odżywczych, takich jak: kwas linolowy, kwas α-linolenowy, laktoza, GOS, FOS. Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 obowiązkowa informacja o wartości odżywczej obejmuje następujące elementy: a) wartość energetyczna; oraz b) ilość tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych, węglowodanów, cukrów, białka oraz soli. W odpowiednich przypadkach można zamieścić - bezpośrednio w pobliżu informacji o wartości odżywczej - komunikat wskazujący, że zawartość soli wynika wyłącznie z obecności naturalnie występującego sodu. W myśl art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, treść obowiązkowej informacji o wartości odżywczej, o której mowa w art. 30 ust. 1 tego rozporządzenia, może zostać uzupełniona informacją o ilości jednego lub większej liczby z następujących składników: a) kwasy tłuszczowe jednonienasycone; b) kwasy tłuszczowe wielonienasycone; c) alkohole wielowodorotlenowe; d) skrobia; e) błonnik; f) każda z witamin lub każdy ze składników mineralnych wymienionych w załączniku XIII część A pkt 1 i obecnych w znaczącej ilości zgodnie z jej definicją w załączniku XIII część A pkt 2. Dodatkowo należy wskazać, że z treści art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 wynika, że dane szczegółowe, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 2, są zawarte w tym samym polu widzenia. Prezentowane są łącznie w czytelnym formacie oraz, w stosownych przypadkach, w kolejności prezentacji określonej w załączniku XV. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że dane szczegółowe, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 2, są prezentowane, jeżeli jest na to miejsce, w formacie tabeli z wyrównanymi liczbami. Jeżeli nie ma na to miejsca, informacja jest prezentowana w formacie liniowym. Zgodnie natomiast z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 404, str. 9, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1924/2006), etykietowanie dotyczące wartości odżywczej produktów, w odniesieniu do których składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne, jest obowiązkowe, z wyjątkiem reklamy ogólnej. Wymagane informacje zawierają elementy określone w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011. Jeżeli składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne w odniesieniu do składnika odżywczego, o którym mowa w art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, podaje się ilość tego składnika odżywczego zgodnie z art. 31-34 tego rozporządzenia. Dalej powołany art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006 stanowi, że informacja o ilości substancji, której dotyczy oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne, a która nie jest podana w etykietowaniu dotyczącym wartości odżywczej, jest zamieszczana w tym samym polu widzenia, w którym znajduje się etykietowanie dotyczące wartości odżywczej, i wyrażana zgodnie z art. 31, 32 i 33 rozporządzenia nr 1169/2011. Jednostki miary wykorzystywane do wyrażenia ilości substancji są jednostkami właściwymi dla poszczególnych substancji. Stąd trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazany przepis (art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006) stanowi jedynie, że informacja o ilości substancji, której dotyczy oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne jest zamieszczone w tym samym polu widzenia, co informacja o wartości odżywczej, a nie "w ramach" tej informacji, tj. w tej samej tabeli, czy w ciągłym zapisie liniowym. Informacja o wartości odżywczej jest zamkniętą listą, bowiem ograniczoną do wartości energetycznej i składników odżywczych i nie można jej uzupełnić żadną dodatkową informacją żywieniową. Niespornym jest, że w realiach badanej sprawy, dane nieobjęte obowiązkową informacją o wartości odżywczej (dotyczące informacji o zawartości składników odżywczych, takich jak: kwas linolowy, kwas α -linolenowy, laktoza, GOS, FOS) zostały zamieszczone nie tylko w tym samym polu widzenia, ale i w ramach tej samej tabeli, co doprowadziło do ich optycznego zlewania się z samodzielnymi, pod względem informacyjnym, danymi o wartości odżywczej. Informacje nieodnoszące się do wartości odżywczej produktu zostały więc w sensie układu przestrzennego podciągnięte pod składniki odżywcze, sprawiając wrażenie większej liczby składników odżywczych. Stanowiło to naruszenie art. 30 rozporządzenia nr 1169/2011. Nie jest natomiast wystarczające dla wyodrębnienia informacji dodatkowych samo poprzedzenie wyliczenia składników niewchodzących w zakres informacji o wartości odżywczej terminem "inne", które z jednej strony, znajdują się w tym samym polu widzenia, a z drugiej, stanowią element graficzny tabeli wartości odżywczych. Taka budowa tabeli stanowiła nieuprawnioną ingerencję w jednolitą w swojej konstrukcji treściowo-przestrzennej, informację etykietową o wartości odżywczej. W konsekwencji może to prowadzić do bezpośredniego wprowadzenia konsumenta w błąd co do właściwości środka spożywczego, w tym poprzez przypisanie mu przez etykietę liczby i ilości wartości odżywczej, której nie posiada, w rozumieniu art. 8 rozporządzenie nr 178/2002. 7. Reasumując żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie podważa zatem prawidłowości sentencji zaskarżonego wyroku, który mimo wskazanych wyżej zastrzeżeń do części motywów odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. 8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Na zasądzoną od Skarżącej na rzecz organu kwotę 360 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.