II GSK 875/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1610/18 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1610/18, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 4 lipca 2017 r, zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego – samochód ciężarowy poruszającego się wraz z przyczepą/naczepą przez urządzenie kontrolne o godzinie 12:28:27, na odcinku drogi krajowej nr [...] Ś. (skrzyżowanie z drogą ekspresową [...]) – Ł. (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...]) wskazanym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 890). W wyniku dokonanej kontroli stacjonarnej stwierdzono, iż w ww. pojeździe nie znajduje się urządzenie pokładowe viaBox służące do uiszczania opłat elektronicznych, a ponadto wskazany pojazd nie został zarejestrowany w krajowym systemie elektronicznego poboru opłat. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2018 r., nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 1 500 zł. Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniała, że poruszała się drogą krajową nr [...] w związku z wykonywaniem prac związanych ze zmianą stałej organizacji ruchu polegającej na demontażu starych i ustawieniu nowych tablic drogowych E-2a związku ze zmianą przebiegu drogi wojewódzkiej [...], przyczepa z którą poruszał się pojazd została wypożyczona z GDDKiA B., Rejon w T., a wykonywane prace zostały odebrane przez uprawnionego pracownika GDDKiA O., Rejon w Ś. Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu ani od motywacji, którymi kierował się skarżący, wjeżdżając na płatny odcinek drogi krajowej. Nie ma znaczenia zatem w jakim celu był wykonywany kontrolowany przejazd, w szczególności czy przejazd był wykonywany w celu prywatnym, osobistym czy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Skargę na powyższą decyzję złożyła strona. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję oraz umorzył postępowanie administracyjne. Sąd w uzasadnieniu odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r. wydanego w sprawie II GSK 134/16, która w jego ocenie znalazła pełne odniesienie w rozpoznawanej sprawie. Sprawa dotyczyła również kwestii związanej z nieuiszczeniem opłaty elektronicznej w związku z wykonywaniem innych, prawnie doniosłych obowiązków strony – w tym wypadku chodziło o ratowanie zdrowia (życia) zwierzęcia. Sąd wyjaśnił, że w sytuacji, gdy realizacja obowiązków wymagała podjęcia bez zbędnej zwłoki działań zmierzających do uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia zwierzęcia, a mianowicie udzielenia mu niezwłocznej pomocy medycznej, wymagającej niezwłocznego przetransportowania przy wykorzystaniu umożliwiającej to sieci dróg do miejsca, w którym pomoc ta mogła być udzielona, to nie sposób było czynić stronie zarzut, że nie wyposażyła zespołu pojazdów w urządzenie służące poborowi opłaty elektronicznej, a w konsekwencji nakładać karę pieniężną za wykonanie tego przejazdu, bez uwzględnienia prawnego znaczenia celu, w jakim przejazd ten był wykonywany. Wobec powyższego zdaniem Sądu działanie zarządcy dróg w ramach jego statutowej działalności, w dodatku pod presją czasu i w celu zadośćuczynienia doniosłemu z punktu widzenia tak zasad prawa, jak i bezpieczeństwa drogowego obowiązkowi, mieściło się w dyrektywach wykładni celowościowej przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222; dalej jako: u.d.p.) i wyłączało możliwość nałożenia na niego kary w opisanej sytuacji faktycznej. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wykładnia gramatyczna tego przepisu jest niewystarczająca dla ustalenia jego znaczenia w stanie faktycznym sprawy koniecznym jest dokonanie wykładni celowościowej ww. przepisu, podczas gdy, literalne brzmienie powyższego przepisu jest wystarczające do odczytania jego znaczenia oraz zakresu, a zatem nie zaistniała na gruncie niniejszej sprawy potrzeba dokonywania wykładni celowościowej ww. przepisu, albowiem wykładnia celowościowa nie powinna prowadzić do negowania jednoznacznego wyniku poprawnie dokonanej wykładni językowej; 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 13 ust. 3a u.d.p., przez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że pojazd Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy (dalej: ZDW) w okolicznościach faktycznych sprawy podlegał zwolnieniu z obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, albowiem ZDW działał pod presją czasu i w celu zadośćuczynienia doniosłemu z punktu widzenia tak zasad prawa, jak i bezpieczeństwa drogowego obowiązkowi, co mieściło się w dyrektywach wykładni celowościowej przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a w konsekwencji wyłączona została możliwość nałożenia na ZDW kary pieniężnej, podczas gdy zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 13 ust. 3a do ustalonego w sprawie stanu faktycznego doprowadziłoby do wniosku, że ZDW w okolicznościach faktycznych sprawy był zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, albowiem obecność pojazdu na drodze krajowej nr [...] nie była spowodowana sytuacją nadzwyczajną podyktowaną działaniem w stanie wyższej konieczności lecz mieściła się w statutowej działalności ZDW; 3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. oraz art, 13 ust. 3a u.d.p. przez błędne zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęcie, że działanie ZDW polegające na zaplanowanej wymianie oznakowania pionowego w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...], wyłącza możliwość nałożenia na ZDW kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów u.d.p. do ustalonego stanu faktycznego powinno prowadzić do konstatacji, że ZDW nawet wykonując statutowe działania we współpracy z zarządcą drogi krajowej podlega powszechnemu obowiązkowi wnoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej, a w razie niedopełnienia tego obowiązku podlega karze administracyjnej określonej przepisami u.d.p., albowiem w ustalonym stanie faktycznym, wykonywane przez ZDW prace były odpowiednio wcześniej uzgodnione i zaplanowane z zarządcą drogi krajowej i nie zaistniały żadne ekskulpacyjne przesłanki stanu wyższej konieczności; 4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.; dalej jako: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnej ocenie materiału dowodowego zebranego przez organ w sprawie i prowadzące do wniosku, że wykonanie obowiązku przez ZDW było niemożliwe bez naruszenia przepisów dotyczących opłaty elektronicznej, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że ZDW na czas wykonywania prac na drodze krajowej powinien wyposażyć swój pojazd w urządzenie viabox, albowiem obecność pojazdu ZDW na drodze krajowej była związana z uprzednio zaplanowanymi i uzgodnionymi z zarządcą drogi krajowej pracami drogowymi, a zatem ZDW miał czas aby podpisać umowę w systemie viaTołl, nabyć stosowne urządzenie viabox i zainstalować go w pojeździć, co umożliwiłoby ZDW wykonanie ciążącego na nim obowiązku bez naruszenia przepisów dotyczących opłaty elektronicznej; 5) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niespójnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu skarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji dochodzi do przekonania, że literalne brzmienie przepisu art. 13 ust. 3a u.d.p. nie przewiduje zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zarządcy drogi wojewódzkiej, a następnie dokonuje wykładni celowościowej przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. przyjmując, że w sprawie wyłączona została możliwość nałożenia kary pieniężnej na zarządcę drogi wojewódzkiej; 6) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że pełnomocnik organu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wskazał, że ZDW nie mógł wykonać ciążącego na nim obowiązku bez wkroczenia na drogę krajową celem posadowienia znaków drogowych, podczas gdy w rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 3 stycznia 2019 r. nie uczestniczył pełnomocnik organu, a w konsekwencji organ nie zajął na rozprawie stanowiska w sprawie; 7) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym umorzeniu postępowania administracyjnego, albowiem nieuzasadniona i błędna wykładania celowościowa przepisów ustawy o drogach publicznych dokonana przez Sąd pierwszej instancji oraz błędna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie dają podstaw do zastosowania instytucji umorzenia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwioną podstawę i podlega uwzględnieniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uznał, że decyzja ta oraz decyzja ją poprzedzająca są niezgodne z prawem. W skardze kasacyjnej zostały zgłoszone zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów, przede wszystkim wyjaśnić należy, że skarżący kasacyjnie organ, podnosząc, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut niezastosowania art. 13 ust. 3a pkt 3 u.d.p. kwestionuje pogląd Sądu co do konieczności szerszego, niż to przyjął organ, rozumienia zwolnienia od opłaty elektronicznej pojazdów zarządcy dróg krajowych wykorzystywanych do utrzymania tych dróg również do sytuacji, gdy przejazd wykonywany jest przez pojazd należący do zarządcy dróg wojewódzkich. Zdaniem organu zwolnienie od opłaty, o którym mowa w art. 13 ust. 3a pkt 3 u.d.p. przysługuje wyłącznie pojazdom należącym do zarządcy dróg krajowych, a ich użycie wiąże się z ich przeznaczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny powyższy pogląd organu aprobuje i zauważa w pierwszym rzędzie, iż przyjętą w art. 13 ust. 1 u.d.p. zasadą jest ponoszenie opłat za m.in. przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie, całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich masy całkowitej (pkt 3). Dodać trzeba, iż dla opłaty, której obowiązek uiszczania formułuje przywołany wyżej przepis, przyjęto nazwę opłaty elektronicznej (art. 13 ha u.d.p.). Przewidziane przez ustawodawcę w art. 13 ust. 3a u.d.p. zwolnienie od zasady ponoszenia kosztów przejazdu drogami krajowymi w formie opłaty elektronicznej, jak pokazuje lektura cyt. przepisu, adresowane jest do wszystkich wymienionych w pkt od 1) do 3) pojazdów jako pojazdów określonych służb i formacji, służących realizowaniu zadań zabezpieczających sprawne funkcjonowanie Państwa przez zapewnienie bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, porządku publicznego oraz ochrony zdrowia, środowiska i mienia, a także pojazdów zarządcy dróg krajowych – jednak wyłącznie wykorzystywanych do utrzymania tych dróg. Mając na uwadze, że objęty sprawą spór dotyczy zwolnienia od opłaty elektronicznej pojazdu służb drogowych, dalsze rozważania i ocena poglądu WSA, prowadzona z perspektywy postawionych zarzutów kasacyjnych, koncentrować się będą wokół prawa do zwolnienia za przejazdy tego rodzaju pojazdami. Zauważyć trzeba, iż odwołanie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r. wydanego w sprawie II GSK 134/16, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie znajduje uzasadnienia. Sprawa dotyczyła bowiem kwestii związanej z nieuiszczeniem opłaty elektronicznej w związku z wykonywaniem innych, prawnie doniosłych obowiązków strony – w tym wypadku chodziło o ratowanie zdrowia (życia) zwierzęcia. Sąd kasacyjny uznał w tej sprawie, że działanie strony było usprawiedliwione celem, w jakim zostało podjęte, a cel tego działania determinowany był przywołanymi przepisami ustawy o ochronie zwierząt ustanawiającymi adresowane do właściciela (opiekuna) zwierzęcia konkretne obowiązki, których naruszenie jest sankcjonowane. Realizacja tych obowiązków wymagała – co wymaga podkreślenia – podjęcia bez zbędnej zwłoki działań zmierzających do uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia zwierzęcia, a mianowicie udzielenia mu niezwłocznej pomocy medycznej, wymagającej niezwłocznego przetransportowania przy wykorzystaniu umożliwiającej to sieci dróg do miejsca. W niniejszej sprawie natomiast bezpośrednią przyczyną przemieszczania się pojazdu po płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] była konieczność wykonania prac związanych ze zmianą stałej organizacji ruchu polegającej na demontażu starych i ustawieniu nowych tablic drogowych E-2a w związku ze zmianą przebiegu drogi wojewódzkiej [...]. Nie była to zatem sytuacji nagła, która wymagała podjęcia bez zbędnej zwłoki działań zmierzających do uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia przy wykorzystaniu umożliwiającej to sieci dróg. Działania podjęte przez stronę są działaniami planowanymi związanymi z organizacją ruchu na drogach, zaś pojazd w chwili powstania naruszenia stanowił własność strony niniejszego postępowania t.j. Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy i nie był zwolniony z obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Oznacza to, że nie było przeszkód, by w związku z planowanymi pracami związanymi z organizacją ruchu na drogach, Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy kontrolowany pojazd uiścił opłatę elektroniczną. Naczelny Sąd Administracyjny, odmawiając słuszności poglądowi WSA, stwierdza, że tak, jak przewidziany art. 13 ust, 1 pkt 3 u.d.p. obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej dotyczy korzystających z dróg publicznych za przejazdy pojazdami samochodowymi w rozumieniu art. 2 pkt 33 p.r.d., tak zwolnienie od tej opłaty jest prawem – określonych w art. 13 ust. 3a pkt 3 u.d.p. podmiotów – do nieuiszczania opłaty za przejazd ze względu na pojazd, którego używają dla wykonania przypisanych im prawem zadań. Jeżeli zatem, jak stanowi przepis, zwolniony od opłaty jest m.in. pojazd zarządcy dróg krajowych to znaczy, że zwolnieniem objęty jest przejazd pojazdu użytkowanego wyłącznie przez te służby. Innymi słowy, zwolnieniu od opłaty elektronicznej nie podlegają przejazdy pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do realizacji zadań przypisanych podmiotom wymienionym w art. 13 ust. 3a pkt 3 u.d.p., niezależnie od celu jakiemu przejazd ma służyć. Bez znaczenia – na co słusznie uwagę zwracał organ – pozostaje cel wykonywanego przejazdu oraz motywacja, którą kierowała się strona, wjeżdżając na płatny odcinek drogi krajowej. Nie ma znaczenia w jakim celu był wykonywany kontrolowany przejazd, w szczególności czy przejazd był wykonywany w celu prywatnym, osobistym czy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Odmienny pogląd nie odpowiada założeniu wprowadzenia przepisem art. 13 ust. 3a u.d.p. wyjątków od zasady opłacania przejazdów po drogach publicznych pojazdów samochodowych, co służyć ma uproszczeniu procedur i minimalizowaniu kosztów przy realizowaniu służących interesowi publicznemu zadań określonych tym przepisem służb i formacji. Uwzględnienie wskazanych w pkt 1), 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej zarzutów czyni bezprzedmiotowym ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dokonana przez Sąd kasacyjny wykładnia art. 13 ust. 3a pkt 3 u.d.p. przy równoczesnym bezspornym stanie sprawy umożliwiła rozpoznanie skargi i jej oddalenie na zasadzie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 tej ustawy. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.