II GSK 869/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 163/20 w sprawie ze skargi [...] na czynność Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wydania legitymacji instruktora nauki jazdy oddala skargę kasacyjną

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 163/20 stwierdzający bezskuteczność czynności Starosty Ostrowskiego w przedmiocie wydania legitymacji instruktora nauki jazdy. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Starosta Ostrowski wydał [...] legitymację instruktora, uprawniającą go do szkolenia kandydatów na kierowców, określając termin jej ważności na [...] lipca 2022 r. Wziął pod uwagę zaświadczenia psychologiczne i lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania czynności instruktora i instruktora techniki jazdy. W zaświadczeniach określono terminy następnych badań na styczeń 2025 r. [...] (dalej: "Skarżący") wniósł skargę na powyższą czynność w zakresie określonego w niej terminu ważności legitymacji podnosząc, że winna być ona ważna do [...] stycznia 2025 r., tj. 5 lat od ostatniego badania psychologicznego, zgodnie z art. 36 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., dalej: "ustawa o kierujących pojazdami"). Skarżący zarzucił naruszenia: 1. art. 36 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że organ jest uprawniony do wydania legitymacji z ustalonym przez organ terminem ważności, podczas gdy powinien on określić ten termin na podstawie terminu wskazanego w orzeczeniu psychologicznym i lekarskim; 2. art. 34 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że okres między badaniami wskazany w art. 34 ust. 5 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami stosuje się również przed ukończeniem przez stronę 60 lat, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że dopiero po ukończeniu przez stronę 60 lat zmienia się okres między kolejnymi badaniami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi przyznając, że wadliwie określił termin ważności legitymacji na [...] lipca 2022 r., jako na 30 miesięcy od badania psychologicznego, podczas gdy prawidłowy termin to [...] września 2022 r., czyli [...] miesięcy od osiągnięcia przez skarżącego 60 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zaskarżona czynność podlega stwierdzeniu bezskuteczności na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "ppsa"), gdyż narusza art. 34 ust. 5 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając wyrok Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje instruktorowi legitymację instruktora, określając jej ważność na okres wynikający z terminów badań lekarskich i psychologicznych, o których mowa w art. 34 tej ustawy. Stosownie do art. 34 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami badanie lekarskie, o którym mowa w ust. 1, i badanie psychologiczne, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się przed przystąpieniem do kursu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 6, a następnie okresowo dla osób w wieku: 1) do 60 lat - co 5 lat; 2) powyżej 60 lat - co 30 miesięcy. Skoro po ukończeniu 60 lat instruktor winien poddawać się badaniu psychologicznemu i lekarskiemu co 30 miesięcy, to w sytuacji, gdy skarżący poddał się tym badaniom odpowiednio [...] stycznia 2020 r. i [...] stycznia 2020 r. oraz miał [...] marca 2020 r. ukończyć 60 lat, która to okoliczność powinna być znana i była znana organowi, to zgodnie z art. 34 ust. 5 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami prawidłowy termin ważności legitymacji to 30 miesięcy od ukończenia przez skarżącego 60 lat, tj. [...] września 2022 r., a nie [...] lipca 2022 r., jak błędnie określił organ (30 miesięcy od orzeczenia psychologicznego). Z tego powodu Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Sąd I instancji za niezasadne uznał stanowisko skarżącego, że organ powinien był określić termin ważności legitymacji na [...] stycznia 2025 r. (5 lat od badań psychologicznych), gdyż określając ten termin organ stosuje nie tylko art. 36 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami określający ważność legitymacji na okres wynikający z terminów badań lekarskich i psychologicznych, ale również art. 34 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami stanowiący, że badania te po ukończeniu przez instruktora 60 lat następują co 30 miesięcy. WSA wskazał, że w sentencji stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 pppsa, jako że przepis ten nie przewiduje stwierdzenia jej bezskuteczności w części. [...] zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 146 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ppsa poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż brak jest możliwości stwierdzenia bezskuteczności czynności w części, pomimo tego, iż art. 146 § 1 zawiera zapis, że art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio – a przepis ten przewiduje właśnie możliwość wydania orzeczenia co do całości łub części badanej decyzji lub postanowienia, z czego wynika możliwość stwierdzenia bezskuteczności czynności w części, zgodnie z wnioskiem Skarżącego, 2) art. 146 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ppsa. w zw. z: a. art. 36 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że Starosta jest uprawniony do wydania legitymacji z ustalonym przez ten organ okresem ważności, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu oraz jego prawidłowe zastosowanie polega na określeniu terminu ważności legitymacji na podstawie terminu wskazanego w badaniach lekarskich i psychologicznych; b. art. 34 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Starosta jest uprawniony do stosowania przepisów regulujących techniczny przebieg badania lekarskiego przeprowadzanego przez lekarza; c. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 kpa poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta uprawniony jest do analizowania i ingerencji w treść orzeczeń lekarskich i psychologicznych, podczas gdy przepis art. 36 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami jasno mówi, że "Starosta wydaje instruktorowi legitymację instruktora, określając jej ważność na okres wynikający z terminów badań lekarskich i psychologicznych, o których mowa w art. 34" - rola Starosty jest tutaj wyłącznie techniczna, żaden przepis prawa nie nadaje Staroście uprawnień do materialnoprawnej kontroli prawidłowości przedłożonych badań, a tym bardziej do samodzielnej ingerencji w ich treść czy wydania legitymacji instruktora o treści odmiennej niż wynikająca z badań lekarskich i psychologicznych; 3) art. 141 § 4 ppsa poprzez brak kompletnego uzasadnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie braku możliwości stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności w części, jak również w zakresie przyjęcia, iż do Skarżącego należało stosować przepisy dotyczące osób po ukończeniu 60. roku życia jeszcze przed osiągnięciem tego wieku przez Skarżącego. Na podstawie art 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego; tj.: 4) art. 34 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że okres pomiędzy badaniami wskazany w art. 34 ust. 5 pkt 2 stosuje się również przed ukończeniem przez instruktora 60 roku życia, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów wskazuje, iż dopiero po ukończeniu przez instruktora 60 lat zmienia się okres pomiędzy kolejnymi badaniami lekarskimi i psychologicznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, iż w momencie wydawania legitymacji Skarżący nie ukończył jeszcze 60 lat, wobec czego brak było podstaw dla stosowania względem niego regulacji dotyczących takich osób. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzeni, że czynność Starosty Ostrowskiego polegająca na wydaniu Skarżącemu legitymacji instruktora jest bezskuteczna w zakresie wskazanego w legitymacji nr [...] terminu ważności z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę Ostrowskiego. Wniósł też o zasądzenie od Starosty na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów procesu. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Starosta Ostrowski nie wniósł odpowiedzi na pozew, nie żądał też przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182,1 § 2 ppsa z uwagi na to, że Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Organ również nie wniósł o jej przeprowadzenie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w tej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. W takiej sytuacji należało w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów procesowych, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że wskazane w pkt. 2 petitum skargi jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w istocie są zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego i jako takie zostały rozpoznane wraz z zarzutami naruszenia prawa materialnego wskazanymi w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 146 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa. Stawiając ten zarzut Skarżący stoi na stanowisku, że skoro Sąd I instancji uznał bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty ze względu na to, że powinien on określić termin ważności legitymacji Skarżącego jako instruktora do [...] września 2022 r., a nie do [...] lipca 2022 r., to powinien stwierdzić nieważność czynności w odpowiedniej części odnoszącej się do okresu pomiędzy tymi datami. Zgodnie z art. 146 § 1 zdanie pierwsze ppsa sąd administracyjny uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Art. 146 § 1 zdanie drugie ppsa wskazuje na odpowiednie stosowanie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, który to przepis dopuszcza możliwość uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Jednak możliwość rozważania odpowiedniego stosowania tego ostatniego przepisu w odniesieniu do czynności administracyjnej byłaby dopuszczalna tylko wtedy, gdyby czynność dała się podzielić na części, zawierałaby dwa lub więcej samoistne elementy wpływające na prawa czy obowiązki osoby, której dotyczy. Tymczasem przedmiotowa czynność takich odrębnych elementów nie zawiera. Jej jedynym elementem kształtującym prawa i obowiązki Skarżącego jest data ważności jego legitymacji instruktora nauki jazdy wpisana w tej legitymacji przez Starostę.. Sąd I instancji nie mógł też zastosować art. 146 § 2 ppsa przez uznanie w treści wyroku uprawnienia lub obowiązku, gdyż przedmiotem skargi była czynność techniczna w postaci wydania legitymacji określającej m.in. termin jej ważności i Sąd I instancji nie mógł zastąpić organu uprawnionego do wydania takiej legitymacji i wpisania w niej okresu ważności, dokonując tej czynności za organ. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 pppsa. Przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Zatem może on być skuteczną podstawą kasacyjna tylko wtedy, gdy strona występująca ze skargą kasacyjną wykaże, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera prawem określonych elementów lub posiada je, ale są one odniesione do zupełnie innego stanu faktycznego sprawy niż ten, który był przedmiotem rozpoznania. Jego naruszenie może też mieć miejsce, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala stwierdzić, czym kierował się sąd wydając wyrok, a tym samym nie pozwala na dokonanie pełnej kontroli instancyjnej wyroku. W sprawie objętej rozpoznawaną skargą kasacyjną taka sytuacja nie ma miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie elementy wynikające z ustawy. Zatem trudno w tym zakresie przyjąć, że narusza ono art. 141 § 1 ppsa skoro nie odpowiada twierdzeniom i wnioskom prezentowanym przez stronę. Jeżeli w tym zakresie strona dopatruje się naruszenia prawa przez Sąd I instancji, to takie wady powinna podnosić w ramach zarzutów z zakresu prawa materialnego lub procesowego stawianych we właściwej podstawie z art. 174 ppsa, a nie jako naruszenie art. 141 § 4 tej ustawy. Brak rozważań co do możliwości stwierdzenia bezskuteczności czynności w części nie wpływa na zgodność z prawem wyroku, skoro – jak wyżej wskazano – takie przyjęcie częściowej bezskuteczności czynności nie było w tej sprawie dopuszczalne. Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 34 ust. 5 pkt 1 i 2 (podniesione w pkt. 2 i pkt. 4 petitum skargi kasacyjnej). Jak wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje legitymację instruktora, określając jej ważność na okres wynikający z terminów badań lekarskich i psychologicznych, o których mowa w art. 34 tej ustawy. Art. 34 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że badania lekarskie, o którym mowa w ust. 1, i badanie psychologiczne, o którym mowa w art. 34 ust. 4, przeprowadza się przed przystąpieniem do kursu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 6 ustawy, a następnie okresowo dla osób w wieku: 1) do 60 lat - co 5 lat; 2) powyżej 60 lat - co 30 miesięcy. Zatem z przepisu tego wynika, że osoba po ukończeniu 60 lat powinna mieć badania lekarskie i psychologiczne ważne przez 30 miesięcy od ukończenia 60 lat, a jeśli ważność takich badań wygasa przed upływem tego okresu, to powinna dysponować kolejnymi badaniami, które będą wydawane na okres kolejnych 30 miesięcy. To nie lekarz czy psycholog dokonuje czynności określającej termin ważności legitymacji instruktora, a organ (tu: starosta). Organ ten musi uwzględnić ustawowo istotną, wiążącą organ okoliczność, jaką było ukończenie przez kierowcę 60 lat. Po tej dacie winien on podlegać badaniom co 30 miesięcy, zaś okres ważności uprawnień nie może być dłuższy niż ważność zaświadczeń lekarskich wystawionych przed ukończeniem 60 lat. Termin ważności badań lekarskich czy psychologicznych w kontekście terminu ważności nie jest przy tym w takim wypadku wiążący dla organu wydającego legitymację, ale wynika z przepisów ustawy i musi być przez organ uwzględniona z urzędu. Zatem Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 34 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami, gdyż związany był terminami ważności legitymacji określonymi w art. 36 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy. Sąd I instancji stosując do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zinterpretowane wyżej wymienione przepisy prawa materialnego nie naruszył obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, a więc nie naruszył art. 6 kpa, jak też art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym należało uznać zarzuty podniesione w pkt 2 i 4 skargi kasacyjnej za nieuzasadnione. Biorąc to wszystko pod uwagę należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 ppsa jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.