II GSK 862/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2567/22 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr POD.503.140.2022.MBP.2 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień 1.oddala skargę kasacyjną; 2.zasądza od F. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2567/22 oddalił skargę F. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z [...] sierpnia 2022 r. w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej: ZWIF) decyzją z 8 kwietnia 2022 r. nakazał Stronie usunięcie z dniem doręczenia decyzji nieprawidłowości polegających na niewywiązywaniu się z obowiązku pełnienia dyżurów w porze nocnej nałożonego uchwałą nr XLIV/289/2021 Rady Powiatu w S. z dnia 29 października 2021 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu S. w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. (dalej: Uchwała). Otrzymał bowiem informację o niepełnieniu nocnych dyżurów przez apteki ogólnodostępne z terenu miasta S., do której załączono m.in. kopie pism kierowników 13 aptek z tego miasta, powiadamiających, że apteki te nie będą pełnić od 1 stycznia 2022 r. dyżurów nocnych i świątecznych, do których zostały zobowiązane Uchwałą. Ponadto Spółka, wezwana przez organ, wyjaśniła, że Apteka [...] w S., ul. [...] (dalej: Apteka) nie pełniła dyżurów w porze nocnej w styczniu 2022 r. z powodu braków kadrowych. Mimo wszczęcia postępowania w sprawie niewywiązywania się z obowiązku realizacji Uchwały, Spółka nie złożyła informacji o podjęciu dyżurów nocnych i nadal działała z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1977 z późn. zm.; dalej: u.p.f.), zwłaszcza że informacja Spółki o pełnieniu dyżurów nocnych od 1 kwietnia 2022 r. do godziny 24, w terminie wyznaczonym w Uchwale, nie oznaczała wypełnienia wymogów Uchwały. W tym stanie rzeczy konieczne było wydanie nakazu przez organ I instancji w zakresie przestrzegania obowiązku nałożonego na przedsiębiorcę prowadzącego aptekę, aby tego typu sytuacja nie zaistniała w przyszłości. Organ I instancji zaznaczył, że uchwała Rady Powiatu jest obowiązującym prawem miejscowym i do czasu jego zmiany apteka ma obowiązek wypełniać obowiązek pełnienia dyżuru nocnego w dni, w tym akcie wyznaczone. Po rozpatrzeniu odwołania Strony, GIF utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że analiza wyjaśnień Spółki, treść odwołania, załączone do odwołania pisma, a także załączone wydruki ogłoszeń w sprawie pracy wykazały w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że przez Aptekę nie była przestrzegana Uchwała. Nie podała jednak powodu, dla którego nie było możliwe otwarcie Apteki w porze nocnej przy np. skróceniu godzin otwarcia w ciągu dnia, co mogłoby zapewnić wykonanie Uchwały, a jednocześnie Spółka działałaby zgodnie z przepisami Kodeksu pracy. Apteka była zobowiązana do pełnienia dyżurów w miesiącu styczniu 2022 r. przez trzy noce, tj. 1, 15 i 31 stycznia, w miesiącu lutym nie zostały jej wyznaczone dyżury nocne, zaś w miesiącu marcu została zobowiązana do pełnienia dyżurów przez dwie noce, tj. 3 i 19 marca. W ocenie GIF usprawiedliwianie niepełnienia dyżurów nocnych brakami kadrowymi było łamaniem przez Spółkę obowiązującej Uchwały i lekceważeniem zasad obowiązujących przedsiębiorcę mającego pozwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zdaniem GIF, z przedstawionych przez Spółkę ogłoszeń o pracę, nie wynikało, aby Spółka aktywnie poszukiwała pracowników celem wypełnienia obowiązków nałożonych Uchwałą. Na żadnym z ogłoszeń nie było informacji, kiedy zostało opublikowane. W treści jednego z nich była informacja, że "ogłoszenie wygasło 9 miesięcy temu", zaś z drugiego wynikało, że ważne jest do 13 marca 2022r. Spółka nie wyjaśniła, od kiedy szuka pracownika do Apteki. Uchwała została ogłoszona w dniu 23 listopada 2021 r. i zgodnie z jej § 3 weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Z załączonych ogłoszeń nie wynikało, czy faktycznie Spółka w grudniu 2021 r. lub styczniu 2022 r. szukała pracowników celem zapewnienia zatrudnienia pracownika i dostosowania godzin otwarcia Apteki do Uchwały. Podniósł też GIF, że dopiero po wydaniu decyzji przez WIF, w piśmie z 22 kwietnia 2022 r. Spółka poinformowała Radę Powiatu o problemach z zatrudnieniem pracownika i poprosiła o zmianę Uchwały w zakresie rozkładu dyżurów nocnych. Pismo to nie wykazywało aktywnego zaangażowania się Spółki w zapewnienie pełnienia dyżurów nocnych zgodnie z Uchwałą. W ocenie GIF Strona dopuściła się naruszenia Uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, które ma obowiązek przestrzegać na podstawie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, tym bardziej, że Uchwała ma moc obowiązującą i w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie została wyeliminowana z porządku prawnego. Organ II instancji, podzielając stanowisko WIF o niepełnieniu przez Aptekę dyżurów nocnych w styczniu 2022 r., mimo ich wyznaczenia w Uchwale, zgodził się, że ZWIF miał obowiązek nakazać usunięcie stwierdzonych w tym zakresie uchybień na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. Dodał, że przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości uchylenia się przez Skarżącą od obowiązku pełnienia przez Aptekę dyżurów nocnych nakazanych obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji Uchwałą. W sytuacji braków kadrowych Spółka powinna czynić starania celem ich uzupełnienia i udokumentować to w postępowaniu. Gdy uzupełnienie personelu nie było zaś możliwe, Strona powinna zmienić godziny otwarcia Apteki. Co do wniosku Strony o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych do odwołania wydruków ofert zatrudnienia GIF zauważył, że wydruki te były przedstawione już ZWIF, który wprawdzie nie odniósł się od nich w swojej decyzji, ale jak podał GIF - przedmiotem sprawy była kwestia pełnienia dyżurów zgodnie z Uchwałą, a nie kwestia niemożności zatrudnienia dodatkowego farmaceuty. Organ odwoławczy odnosząc się do nadanego decyzji przez ZWIF rygoru natychmiastowej wykonalności, wyjaśnił, że ZWIF umotywował zasadność nadania tego rygoru, wykazując wystąpienie przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Strony na decyzję GIF, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1364; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją. Stan faktyczny w sprawie uznał za bezsporny, gdyż w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalono, że Apteka nie stosowała się do zapisów Uchwały. Spółka potwierdziła, że z powodu braków kadrowych nie pełniła dyżurów nocnych w styczniu 2022 r., w terminach wyznaczonych w Uchwale. Natomiast kwestionowała kompetencje organów inspekcji farmaceutycznej na mocy u.p.f. do wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa, poprzez niewykonywanie przez Aptekę zapisów Uchwały w części określającej terminy pełnienia dyżurów przez aptekę ogólnodostępną i nakazującej usunięcie uchybienia w określonym terminie, w sytuacji gdy niewykonywanie ww. zapisów Uchwały nie stanowi naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, a tym samym nie istnieje podstawa prawna do stwierdzenia uchybień w funkcjonowaniu Apteki i do wydania decyzji nakazującej ich usunięcie. Sąd nie podzielił wykładni przepisów u.p.f. przeprowadzonej przez Spółkę. Odwołał się do art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f., mających realizować cele: zaspokajania zapotrzebowania ludności na leki w normalnych codziennych warunkach, jak i zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, czyli także w sytuacjach nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Podkreślił, że w art. 94 ust. 1 u.p.f. ustawodawca położył nacisk nie na interes osób prowadzących apteki, lecz na interes ludności, aby zapewnić dostępność usług farmaceutycznych świadczonych przez apteki, jako placówki ochrony zdrowia publicznego (por. art.86 u.p.f.), w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Rada Powiatu S. wykonała obowiązek nałożony przez art. 94 ust. 2 u.p.f. i podjęła Uchwałę, której Strona nie zaskarżyła. Z treści art. 94 ust. 1 u.p.f., wynika nadto, że apteki ogólnodostępne nie posiadają całkowitej swobody w ustalaniu zasad swojego funkcjonowania, skoro rozkład godzin pracy tych aptek powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać powszechną dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Apteki z uwagi na charakter i zakres pełnionych przez nie usług są podmiotami pełniącymi pewnego rodzaju misję publiczną, z której wynikają określone obowiązki, które mogą, w pewnych sytuacjach, kolidować z interesem gospodarczym lub ekonomicznym przedsiębiorcy prowadzącego aptekę. Zdaniem WSA, organy inspekcji farmaceutycznej działały w granicach prawa, stwierdzając, że niestosowanie przez Aptekę harmonogramu dyżurów w porze nocnej na terenie miasta S. uchwalonego przez Radę Powiatu, stanowi podstawę zastosowania procedury określonej w art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. Wyrażenie "wymagania dotyczące obrotu", którym ustawodawca posłużył się w ww. przepisie nie może być rozumiane wyłącznie wąsko - jako dotyczące bezpośrednio obrotu lekami, ale jako dotyczące także m.in. zapewnienia właściwych warunków lokalowych, personalnych, jak również zapewnienia dostępu do placówek ochrony zdrowia publicznego, w tym zakupu produktów oferowanych przez Aptekę. Natomiast podnoszone przez Spółkę trudności związane z zapewnieniem właściwej obsady dyżurów w prowadzonej przez nią aptece nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za uchyleniem się od obowiązku pełnienia dyżurów w porze nocnej, nawet gdy wystąpiły bez złej woli Strony, a z przyczyn od niej niezależnych. WSA zauważył, że organy podjęły działania mające na celu usunięcie niezgodności, czego dowodzą ich pisma znajdujące się w aktach sprawy z 15 marca 2022 r., 29 marca 2022 r. oraz 22 kwietnia 2022 r. Sąd podkreślił, że każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 u.p.f. Z tego obowiązku nie mogą zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób, dostępność personelu. Przepisy nie przewidują możliwości uchylenia się przez Stronę od obowiązku polegającego na pełnieniu przez Aptekę dyżurów nocnych nakazanych Uchwałą obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Odpowiedzialności Strony za brak realizacji obowiązku pełnienia dyżurów w porze nocnej nie wyłączała negatywna opinia organu samorządu aptekarskiego dotycząca projektu Uchwały. Opinia ta stanowi bowiem formę wyrażenia stanowiska i z istoty rzeczy nie ma dla organu stanowiącego charakteru wiążącego. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w skardze, WSA zauważył, że Spółka powołała je już w toku postępowania administracyjnego. Organy administracji przeprowadziły ich analizę i odniosły się do nich w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. W ocenie WSA dokonana ocena mieściła się w granicy swobodnej oceny dowodów. W rezultacie niezasadny okazał się zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej, co uzasadniałoby stwierdzenie ich nieważności w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. w związku z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.p.f. Spółka nie zgadzając się z powyższym wyrokiem wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zarzuciła orzeczeniu: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 120 ust. 1 pkt 2) w związku z art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f. (Dz.U. z 2022 r. poz. 2301 z późn. zm.) oraz w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieprawidłowości polegające na niewywiązywaniu się z obowiązku pełnienia dyżurów w porze nocnej przez aptekę ogólnodostępną [...] w S. przy ul. [...] zgodnie z uchwałą Nr XLIV/289/2021 Rady Powiatu w S. z dnia 29 października 2021 r. w sprawie ustalenia godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu S. w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022r. mogą być przedmiotem decyzji nakazującej ich usunięcie, wydanej na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2) w związku z art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f., a także, że prawnie indyferentna jest okoliczność niewywiązywania się ze wskazanego obowiązku z przyczyn niezależnych od Skarżącej, a w rezultacie naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. albo art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja GIF z 19 sierpnia 2022 r. naruszała wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107, art. 108 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skutkujące brakiem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji administracyjnych – decyzji GIF z 19 sierpnia 2022r. oraz poprzedzającej ją decyzji ZWIF w Szczecinie – wydanych w niniejszej sprawie, a w rezultacie naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. albo art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Opierając skargę kasacyjną na wskazanych wyżej podstawach Skarżąca kasacyjnie wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZWIF z 8 kwietnia 2022 r.; a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od Spółki na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przychylił się do wniosku Strony o zrzeczeniu się z rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Strona w skardze kasacyjnej oraz organ – DIAS w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie żądali przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, wymaga przypomnienia, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której NSA podejmuje czynności, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych i zrekonstruowanych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniały twierdzenia, że rezultat kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku WSA, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja jest zgodna z prawem. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego, oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przedmiot obu zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostają jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f., co zdaniem Skarżącej kasacyjnie doprowadziło do błędnego niestwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa czyli z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. (vide: uzasadnienie skargi kasacyjnej, s. 11, 13). Mając na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostały kontroli kasacyjnej łącznie w kontekście naruszenia prawa materialnego. Prawidłowe określenie rozumienia treści ww. przepisów u.p.f. wyznaczało bowiem granice niezbędnych ustaleń faktycznych i następnie ich ocenę prawną. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, co trafnie zauważył też Sąd I instancji. Organy administracji w związku z otrzymanymi informacjami, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego stwierdziły, że Apteka nie stosowała się do wymogów uchwały Nr XLIV/289/2021 Rady Powiatu w S. z dnia 29 października 2021 r. dotyczących pełnienia dyżurów nocnych. Spółka potwierdziła, że nie była w stanie pełnić wyznaczonych w uchwale dyżurów nocnych w styczniu 2022 r. (łącznie trzy noce) i marcu 2022 r. (łącznie dwie noce), bo w lutym 2022 r. nie miała wyznaczonych dyżurów, gdyż na pełnienie dyżurów w nakazanych godzinach nie pozwalały braki kadrowe w Aptece. W trakcie postępowania w piśmie z 15 marca 2022 r. Strona zapewniała, że od kwietnia 2022 r. będzie pełnić dyżury nocne ustalone harmonogramem załączonym do ww. uchwały, choć wskazywane godziny działania w tej porze także naruszały zapisy Uchwały. Spór natomiast sprowadza się do tego, czy organy inspekcji farmaceutycznej zostały umocowane przepisami u.p.f. do wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa poprzez niewykonywanie przez Aptekę harmonogramu wynikającego z Uchwały Rady Powiatu w S., określającej terminy pełnienia dyżurów przez apteki ogólnodostępne na terenie powiatu s., w tym przez Aptekę i nakazującej Spółce usunięcie ww. uchybienia w określonym terminie. Przepis art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. stanowi: "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień". Obrót obejmuje każdą formę przeniesienia własności produktu leczniczego, także nieodpłatnie, jak również dokonywanie innych czynności bezpośrednio związanych z obrotem (np. dystrybucja, przechowywanie, por. M. Krekora, M. Świerczyński, E. Traple, Prawo farmaceutyczne, Warszawa 2020, s. 504; także wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2343/23 i cytowane w nim orzecznictwo; opubl. podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdza to także zestawienie treści art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. z treścią pozostałych punktów art. 120 ust. 1 (pkt 1, 3, 4, 5), w których nie użyto szerszego sformułowania "obrót", lecz doprecyzowano formy działania podlegające nadzorowi Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej (przechowywanie, przekazywanie, jakość, warunki wytwarzania itd.). Także wyniki wykładni celowościowej potwierdzają, że dla zapewnienia realizacji celu nadzoru, tj. ochrony zdrowia publicznego, w tym także w zakresie nadzoru nad bezpieczeństwem leków, konieczne jest rozumienie użytego w art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. pojęcia "obrót" jako obejmującego wszelkie formy obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi (przechowywanie, przekazywanie, dystrybuowanie, por. rozdział 5 i 5a u.p.f.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego znaczenie spornego w świetle skargi kasacyjnej sformułowania "wymagania dotyczące obrotu" należy odkodowywać z uwzględnieniem całej regulacji zawartej w u.p.f., a nie wyłącznie przez pryzmat rozdziału, w którym przepis art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. został umieszczony. Dokonując wykładni ww. sformułowania należy zatem wziąć pod uwagę, że ustawodawca nakłada na apteki ogólnodostępne, będące placówkami ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 u.p.f.), obowiązek świadczenia usług farmaceutycznych wyłącznie przez uprawnione osoby (farmaceutów, zgodnie z art. 90 u.p.f.), w tym zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 u.p.f. oraz wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2 u.p.f. Uwzględnić zatem należy przepis art. 86 u.p.f., określający funkcję apteki jako placówki ochrony zdrowia zajmującej się świadczeniem pełnego zakresu usług farmaceutycznych, w tym wynikającego m.in. z art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.f. zadania polegającego na zaopatrywaniu ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 u.p.f. oraz zapewnienia świadczenia ludności usług farmaceutycznych, o których mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zawodzie farmaceuty, oraz sprawowania opieki farmaceutycznej, o której mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy. W ramach pojęcia "wymagań dotyczących obrotu" mieszczą się również przepisy dotyczące obowiązku pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Przepisy u.p.f. określają bowiem szeroki katalog zadań oraz obowiązków nakładanych na apteki w związku z prowadzoną przez nie działalnością gospodarczą, w tym również godzin ich funkcjonowania na podstawie aktów prawa miejscowego, zgodnie z art. 94 u.p.f. Z art. 94 ust. 1 u.p.f. wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". Rozkład godzin pracy powinien być dostosowany zarówno do bieżących, codziennych potrzeb ludności w zakresie powszechnych usług wykonywanych przez apteki ogólnodostępne, świadczonych w zwykłych warunkach, jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć, zapewniając dostępność do usług, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki (por. wyroki NSA: ww. w sprawie II GSK 2343/23; z: 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/10; 14 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1559/14; 27 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1317/18; 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1789/18; 18 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 288/19; 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1405/19). Analiza art. 94 ust. 1 u.p.f. prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania art. 94 ust. 1 u.p.f.(obowiązek zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy) najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w szczególnych warunkach. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku (por. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1363/20 i powołane w nim orzecznictwo). Przepis art. 94 ut. 2 u.p.f. stanowi, że ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych następuje w drodze uchwały rady powiatu. czyli w formie aktu prawa miejscowego, który na mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, czyli w tym przypadku na terenie powiatu s.. Jednakże podstawa i wytyczne, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w ustawie (art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f.) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego, skoro apteka jest placówką zdrowia publicznego i świadczone są w niej usługi związane z ochroną zdrowia (art. 86 u.p.f.). Stąd zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że trafnie przyjął w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, że ww. sformułowanie w art. 120 ust.1 pkt 2 u.p.f. "wymagań dotyczących obrotu" nie może być rozumiane wyłącznie wąsko, jako dotyczące bezpośrednio obrotu lekami, ale musi być rozumiane szeroko, jako dotyczące także m.in. zapewnienia właściwych warunków lokalowych, personalnych, jak również zapewnienie dostępu do placówek ochrony zdrowia publicznego, w tym zakupu produktów oferowanych przez Aptekę w szczególnych warunkach, np. w porze nocnej, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, aby umożliwić jak najlepsze i najszybsze skorzystanie z niezbędnej pomocy w sytuacji zaistnienia nadzwyczajnej, trudnej do przewidzenia potrzeby podania leku (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2020r., sygn. akt II GSK 1405/19). Należy zauważyć, że w orzecznictwie jest ugruntowany pogląd, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest prawem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się prowadzenia danej działalności, powinny się kierować rachunkiem ekonomicznym, przy uwzględnieniu jednak specyfiki i dodatkowych obciążeń, jakie z danego rodzaju działalnością się wiążą (por. wyroki NSA w prawie II GSK 1363/20, II GSK 1405/19; z 28 lutego 2018r., sygn. akt II GSK 3374/17). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarżąca Spółka podlegała nadzorowi Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, przewidzianemu w art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. Przepis ten w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f. stanowił podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji i został prawidłowo zastosowany przez organy inspekcji farmaceutycznej. Spółka, uchylając się w kontrolowanej sprawie od obowiązku pełnienia dyżurów w porze nocnej, utrudniła wykonywanie przez Radę Powiatu obowiązku zapewnienia lokalnej społeczności dostępności do Apteki jako placówki ochrony zdrowia publicznego. Ustawodawca nakładając na apteki ogólnodostępne, będące placówkami ochrony zdrowia publicznego, obowiązek świadczenia usług farmaceutycznych przez uprawnione osoby (farmaceutów), w tym zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w 86 ust. 8 u.p.f. oraz wykonywania czynności określonych w art. 86 ut. 1 i 2 u.p.f., nie uzależnił wykonywania tych obowiązków od indywidualnych warunków funkcjonowania danej placówki, czy też liczby zatrudnionych w niej pracowników. Zobowiązał natomiast kierownika apteki ogólnodostępnej do takiej organizacji pracy w aptece (art. 88 ust. 1 w związku z ust. 5 u.p.f.), by ta placówka ochrony zdrowia publicznego mogła wykonywać usługi farmaceutyczne, o których mowa w art. 86 ust. 2 u.p.f. Przyjęcie odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem. Podkreślić należy, że każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że działalność ta musi być prowadzona zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 u.p.f. Jednym z takich obowiązków jest obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej. Nie można uwolnić się z tego obowiązku podnosząc argumenty dotyczące organizacji i szczególnych warunków pracy apteki. Podniesiony zatem w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony, nie zakwestionował bowiem skutecznie wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązku pełnienia dyżurów nocnych przez apteki ogólnodostępne. Należy podkreślić, że zachowanie Spółki polegające na niewykonywaniu przez Aptekę obowiązku nałożonego Uchwałą dotyczyło okresu 2022 r., gdyż Uchwała ta ustalała rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu S. w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r., czyli w okresie, gdy przepisy u.p.f. miały opisane brzmienie. Ponadto, jak już była mowa - do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka obowiązek pełnienia dyżuru nocnego mogła realizować. Trafnie wskazał WSA, że zadaniem apteki jako miejsca świadczenia usług farmaceutycznych jest kompleksowa obsługa pacjentów w celu bieżącego zaspokajania ich potrzeb w zakresie dostępu do produktów leczniczych i innych preparatów sprzedawanych w aptece. Dostęp ten powinien być nieprzerwany, aby umożliwić pacjentom zakup produktów leczniczych, w szczególności tych, których zażycie jest konieczne w celu zapobieżenia zagrożenia zdrowia lub życia. Z tych też przyczyn w celu zapewnienia odpowiedniego wsparcia społeczności lokalnej ustawodawca w drodze upoważnienia ustawowego scedował prawo do ustalenia godzin prac aptek na samorządy lokalne. Brak odpowiedniej realizacji ww. obowiązków, uzasadniał wszczęcie postępowania w trybie art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f., a następnie, wobec związanego charakteru wynikającej z niego normy, zobowiązywał organ do wydania decyzji w przedmiocie usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. W konsekwencji, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie trafnie Sąd I instancji nie dopatrzył się, aby doszło do wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa polegającym na braku podstawy prawnej do jej wydania, ewentualnie z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej). Wymaga zauważenia, że sam autor skargi kasacyjnej miał problem z kwalifikacją wagi podnoszonych przezeń naruszeń prawa materialnego. Spółka jedynie kwestionowała, że nie powinien mieć zastosowania w sprawie art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f., a zgłaszane braki kadrowe powinny zwolnić ją z odpowiedzialności za niewykonywanie przez Aptekę obowiązków pełnienia dyżurów nocnych w okresie styczeń - marzec 2022 r. i w dalszym okresie 2022 r., jeżeli dyżury nocne nie były pełnione w pełnym wymiarze między 21 a 8 w dni powszednie i między 20 a 8 w niedziele, co regulowała Uchwała. Jak zasadnie podnosiły organy inspekcji farmaceutycznej i podzielił WSA, braki kadrowe w Aptece, nie miały wpływu na opinię, że Spółka nie wywiązywała się z obowiązku określonego ww. uchwałą, tym bardziej, że w okresie wskazanych trzech miesięcy 2022 r. Apteka miała wyznaczonych łącznie 5 nocnych dyżurów, o których wiedziała najpóźniej od [...] 2021 r., w której to dacie uchwała Rady Powiatu została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego (poz. 4968), a więc miała wystarczająco dużo czasu na przygotowanie, aby te obowiązki wykonać, nawet przy brakach w obsadzie kadry farmaceutów. Jednocześnie należy zauważyć, że argument braków kadrowych zaczęła Spółka podnosić w trakcie postępowania. Do tego przedłożone wydruki z portali pracowniczych wskazywały, że ogłoszenie ukazało się w lutym 2021 r., a kolejne już w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego bądź po jego zakończeniu. Nie wykazywały zatem, aby Strona aktywnie poszukiwała pracowników. Zresztą Spółka dowody te zgłaszała już w postępowaniu administracyjnym i GIF w zaskarżonej decyzji dokonał oceny tych dowodów, której Spółka nie zakwestionowała skutecznie. Jeżeli zaś uważała, że dokumenty dołączone do skargi przedstawiła po raz pierwszy, to powinna podnieść zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., a czego nie uczyniła. W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a., gdyż poczynione ustalenia faktyczne były wystarczające, co zostało wyczerpująco przedstawione w zaskarżonej decyzji, a następnie prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku. Co do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Spółka nie uzasadniła, na czym miałoby polegać uchybienie temu uregulowaniu i czy w istotnym stopniu uchybienie to miałoby wpływ na wynik sprawy (vide: s. 14 skargi kasacyjnej). Nie dopełniła więc Strona wymogu z art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż po pierwsze autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił na czym miałoby polegać uchybienie temu przepisowi (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) i nie wykazał czy naruszenie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy także wyjaśnić, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa. Dlatego za niezasadny należało uznać zarzut z pkt 2.petitum skargi kasacyjnej. Trafnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki ani do stwierdzenia nieważności decyzji, ani naruszenia prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia przepisów postępowania w istotnym stopniu, albowiem - jak wskazano powyżej - istniały podstawy prawne do jej wydania, tj. art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. w związku z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.p.f. Rozkład godzin pracy jest bowiem nierozerwalnie powiązany z funkcjonowaniem apteki i związanym z nim obrotem produktami leczniczymi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).