II GSK 855/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ś. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 72/20 w sprawie ze skargi W. Ś. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy oddala skargę kasacyjną

Postanowieniem z 23 lutego 2021 r. (sygn. akt III SAB/Op 72/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), odrzucił skargę W. Ś. (dalej zwanego "Skarżącym") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. WSA stwierdził, że w złożonej 30 października 2020 r. skardze na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Opola postępowania w sprawie zwrotu prawa jazdy Skarżący wskazał, że wniosek o zwrot prawa jazdy złożył 10 maja 2019 r., zaś decyzja w tej sprawie została wydana dopiero [...] sierpnia 2020 r. Podkreślił, że podjęcie przez organ decyzji kończącej sprawę nie czyni skargi bezprzedmiotową, ani bezzasadną. Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, a także przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zdaniem WSA, skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi w dacie, w której Prezydent Miasta Opola zakończył już postępowanie wszczęte wnioskiem Skarżącego z 10 maja 2019 r., wydając [...] sierpnia 2020 r. decyzję załatwiającą sprawę administracyjną. WSA powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. WSA wskazał, że w uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, a nie historyczny, natomiast nie można zaakceptować koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność. WSA zaznaczył, że wprawdzie przywołana uchwała dotyczy bezczynności, a nie przewlekłości postępowania, jednak z uwagi na procesowe powiązanie stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania uzasadnione jest zastosowanie zawartego w tej uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość postępowania wniesionej już po wydaniu decyzji, tj. po zakończeniu postępowania, którego skarga dotyczyła. Skarżący złożył skargę kasacyjną od postanowienia WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm prawem przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się rozprawy. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 ppsa przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu przez organ decyzji uzasadnia stwierdzenie jej bezzasadności w całości i powoduje utratę możności domagania się przez Skarżącego wydania rozstrzygnięć na podstawie wskazanych przepisów, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia prowadzi do wniosku, że wniesienie skargi we wskazanej sytuacji nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy odbywało się ono z rażącym naruszeniem prawa, jak również o zasadności wymierzenia grzywny oraz przyznania Skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu Skarżący stwierdził w szczególności, że podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, bowiem uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 ppsa polega nie tylko na zobowiązaniu organu do podjęcia stosownego działania w określonym terminie (§ 1 pkt 1 i 2), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a), a przesądzając o powyższym sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2). Skarżący stwierdził też, że nie podziela poglądu wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OPS 5/19. Zaznaczył natomiast, że zgadza się z argumentami podniesionymi w zdaniach odrębnych do tej uchwały oraz we wskazanych w skardze kasacyjnej glosach krytycznych do tej uchwały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również argumenty mające dowodzić, że Prezydent Miasta Opole prowadził postępowanie przewlekle. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył przez zarzucenie WSA dokonania błędnej wykładni art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 ppsa. Uchybienie to miało polegać na przyjęciu, że wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu przez organ decyzji uzasadnia stwierdzenie jej bezzasadności w całości i powoduje utratę możności domagania się wydania rozstrzygnięć na podstawie wskazanych przepisów. Tymczasem – zdaniem Skarżącego – przepisy te należy rozumieć w ten sposób, że wniesienie skargi we wskazanej sytuacji nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy odbywało się ono z rażącym naruszeniem prawa, jak również o zasadności wymierzenia grzywny oraz przyznania stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast art. 149 § 1a ppsa stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo uznał, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy skarga ta została wniesiona po wydaniu przez organ administracji decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Zajmując takie stanowisko, WSA trafnie posiłkował się argumentacją wyrażoną w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), której sentencja wprawdzie dotyczy skargi na bezczynność, jednak przywołane w uzasadnieniu poglądy można odnieść również do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z sentencji tej uchwały wynika, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Wprawdzie w niniejszej sprawie wskazana uchwała nie ma charakteru wiążącego wynikającego z art. 269 § 1 ppsa, gdyż jej sentencja odnosi się jedynie do skargi na bezczynność, niemniej jednak rozważania prowadzone w uzasadnieniu uchwały dotyczą zarówno kwestii bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, a zatem mogą zostać wykorzystane na poparcie argumentacji o niedopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej po wydaniu decyzji kończącej to postępowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA zasadnie przytoczył argument podniesiony we wspomnianej uchwale, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, a nie historyczny, natomiast nie można zaakceptować koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu omawianej uchwały, wedle którego istotą skargi na przewlekłość (jak i skargi na bezczynność) jest protest strony postępowania wobec istniejącego w tymże postępowaniu – w momencie inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej – stanu bezczynności lub przewlekłości. Środek prawny w postaci skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma bowiem przede wszystkim na celu – w razie uwzględnienia skargi, a więc w istocie stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania – zobligowanie organu administracji do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (ewentualnie do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa). Cel taki nie istnieje, jeśli w momencie wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania postępowanie to już się nie toczy. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości merytorycznego rozpoznania skargi – jak trafnie zauważono w uzasadnieniu uchwały w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 – mogłoby prowadzić do tego, że skarga na przewlekłość mogłaby być składana nawet po kilku czy kilkunastu latach po zakończeniu postępowania, którego ta skarga dotyczy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w wyrokach tego Sądu wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a wydanych przed podjęciem wspomnianej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że omawiana sytuacja jest zasadniczo inna niż ta, w której w momencie wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania postępowanie to jeszcze się toczyło, ale doszło do jego zakończenia przed rozpoznaniem skargi przez sąd administracyjny. Wówczas bowiem wskazany wyżej cel wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania istniał w momencie wnoszenia skargi, ale jego osiągnięcie stało się potem niemożliwe. Tylko w takiej sytuacji – w świetle aktualnego brzmienia art. 149 ppsa – sąd administracyjny w razie uwzględnienia takiej skargi nie zobowiązuje organu do wydania aktu lub dokonania czynności (względnie stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa), a poprzestaje na stwierdzeniu, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że na kwestię aktualności stanu przewlekłości postępowania w momencie wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania zwrócił uwagę autor projektu (druk sejmowy nr 1633, Sejm VII Kadencji) ustawy nowelizującej ppsa, na podstawie której ustalono obecne brzmienie art. 149 ppsa, skoro w projekcie tym stwierdzono, że "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Konsekwencją braku możliwości merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej po zakończeniu tegoż postępowania jest również to, że sąd administracyjny nie może orzec w kwestiach określonych w art. 149 § 1a ppsa (czyli stwierdzić, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa) i w art. 149 § 2 ppsa (czyli orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej). Kwestie te mają bowiem charakter wtórny i akcesoryjny wobec orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa. Do uchylenia zaskarżonego postanowienia nie mogła również doprowadzić podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja wskazująca na wystąpienie w tej sprawie stanu przewlekłości postępowania administracyjnego. Po pierwsze, kwestia ta mogłaby być analizowana tylko wówczas, gdyby skarga Skarżącego została merytorycznie rozpoznania, a nie odrzucona. Po drugie zaś, argumentacja ta pozostaje poza granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi przez zarzuty postawione w jej petitum, a dotyczące jedynie wykładni określonych przepisów ppsa. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu, ponieważ w tej materii właściwy jest WSA. PG