II GSK 854/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2025 r. sygn. akt III SA/Po 505/25 w sprawie ze skargi A. Sp. j. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 28 lipca 2025 r. nr SKO-4204/10/25 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Po 505/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. Spółka jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 16 grudnia 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Spółka zaskarżyła ww. wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a ewentualnie - w razie uznania, że zachodzą ku temu przesłanki - uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty: I. Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1. naruszeniu art. 153 p.p.s.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) - przez błędne przyjęcie, że organy wykonały wiążące wskazania wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu w sprawie III SA/Po 378/23, podczas gdy wykonanie wskazań miało polegać na realnej analizie okoliczności władania przyczepami (w tym treści stosunków prawnych łączących właściciela z dysponentem), a organy poprzestały na formalnym ustaleniu własności w CEPiK i przyjęciu odpowiedzialności na podstawie domniemania oraz wywodu o powiązaniach personalnych, co Sąd I instancji bezpodstawnie zaakceptował; 2. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez oddalenie skargi mimo tego, że materiał dowodowy nie pozwalał na kategoryczne ustalenie, iż to strona skarżąca faktycznie zajmowała/utrzymywała stan zajęcia pasa drogowego w spornym okresie, a rozstrzygnięcie oparto na domniemaniu, że właściciel przyczepek musiał być automatycznie ich dysponentem, które to domniemanie zostało jedynie podbudowane argumentem o powiązaniach osobowych z podmiotem zainteresowanym przekazem, co nie zastępuje dowodu władania/dysponowania przyczepkami w konkretnych dniach; 3. naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji sytuacji, w której organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie (a następnie obronę w uzasadnieniu) na materiałach dołączonych na etapie odwoławczym (wydruki/ustalenia dot. powiązań), bez wykazania, że strona skarżąca miała realną możliwość ustosunkowania się do nich przed wydaniem decyzji, przy czym Sąd I instancji niespójnie uznał te materiały za "bez znaczenia", a jednocześnie wykorzystał je w rozumowaniu prowadzącym do utrzymania decyzji; 4. naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną, tj. bez jednoznacznego wyjaśnienia, na jakiej podstawie dowodowej Sąd I instancji przyjął, że strona skarżąca była podmiotem zajmującym/utrzymującym stan zajęcia pasa drogowego w spornych dniach i miejscach; 5. naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - przez zaniechanie pełnej kontroli legalności decyzji w zakresie kluczowej przesłanki podmiotowej, tj. kto zajmował/utrzymywał stan zajęcia pasa drogowego i zastąpienie tej kontroli tezą o bierności strony, bez oceny, czy organy same wykazały tę przesłankę w sposób wyczerpujący i zgodny ze standardem postępowania dowodowego. Wskazane w punkcie 1-5 uchybienia doprowadziły do zaakceptowania decyzji o charakterze represyjnym, jakim jest kara administracyjna - w sytuacji, w której przesłanka podmiotowa została w istocie oparta jedynie na domniemaniach oraz wnioskowaniu z powiązań, a nie na dowodach wykazujących władanie/dysponowanie przyczepkami w oznaczonych dniach. II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 1-6 ustawy o drogach publicznych (dalej u.d.p.) - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w realiach sprawy organ mógł przypisać odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego spółce będącej właścicielem przyczep na podstawie (a) samej własności ujawnionej w CEPiK oraz (b) ustaleń o "powiązaniach personalno-organizacyjnych" z podmiotem zainteresowanym treścią ekspozycji, podczas gdy sankcja z art. 40 ust. 12 u.d.p. wymaga przypisania jej podmiotowi, który faktycznie zajął pas drogowy (w tym utrzymywał stan zajęcia), a to musi wynikać z ustaleń odnoszących się do realnego dysponowania przyczepami w oznaczonych dniach i miejscach, a nie z domniemań opartych o powiązania osobowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty zgłoszone w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności odniesienia wymaga najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność wykluczałaby bowiem możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie - Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymagane przez przywołany przepis. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Przystępując do oceny pozostałych zarzutów wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na ścisłe powiązanie podlega łącznemu rozpoznaniu z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. Istota wskazanych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie i z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. przyjął, że organy wykonały wiążące wskazania wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt III SA/Po 505/25, podczas gdy wykonanie wskazań miało polegać na realnej analizie okoliczności władania przyczepami (w tym treści stosunków prawnych łączących właściciela z dysponentem), a organy poprzestały na formalnym ustaleniu własności w CEPiK i przyjęciu odpowiedzialności na podstawie domniemania oraz wywodu o powiązaniach personalnych, co Sąd I instancji bezpodstawnie zaakceptował. Przypomnienia zatem wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy podkreślić, że ocena prawna wiąże tylko w zakresie, w którym została wysłowiona w uzasadnieniu. Ponownie rozpoznając sprawę, sąd nie jest związany domysłami czy dopowiedzeniami, lecz wyłącznie zamieszczonymi w motywach stwierdzeniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 15 września 2024 r., sygn. III SA/Po 378/23 uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdzając w uzasadnieniu, że: "w sprawie było bezsporne, że dokonano zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklam w podanych przez organ odwoławczy miejscach i datach". Zauważył jednak, że "sporne było to, kto ma odpowiadać za zajęcie pasa drogowego: ten, na którego wskazuje treść reklamy (jak utrzymują organy) czy ten, kto ją umieścił w pasie drogowym (jak podnosi skarżący). Odwołując się do judykatury WSA wskazał, że "w sytuacji, gdy reklama zamieszczona jest na przyczepie, karę pieniężną nakłada się co do zasady na właściciela przyczepy (...). Kary zatem nie nakłada się na właściciela reklamy czy podmiot, który utożsamia się z hasłami na niej zawartymi". Końcowo Sąd I instancji sformułował wskazania co do dalszego postępowania: "Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji ustali, kto w dniach zajęcia pasa drogowego był właścicielem przyczep, na których znajdowały się reklamy. Jeżeli ich właściciel podniesie zarzut, że w tych dniach przyczepy były we władaniu innej osoby, organ wezwie go do wykazania tej okoliczności i wyda stosowne orzeczenie". Lektura uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2024 r., sygn. III SA/Po 378/23 nie pozostawia zatem miejsca na wątpliwości, co do zakresu ustaleń, jakie winien poczynić w ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji. Wskazania te zostały prawidłowo odczytane przez organy administracji, a Sąd I instancji trafnie uznał, że powyższe wskazania zostały zrealizowane - organy ustaliły bowiem właściciela przyczep i wezwały stronę do wykazania ich władania pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. (k. 349 akt adm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku o sygn. akt III SA/Po 378/23 prawidłowo nie odczytał natomiast skarżący kasacyjnie, który utrzymuje, że materiał dowodowy nie pozwalał na kategoryczne ustalenie, iż to strona skarżąca faktycznie zajmowała/utrzymywała stan zajęcia pasa drogowego w spornym okresie, a rozstrzygnięcie oparto na domniemaniu, że właściciel przyczep musiał być automatycznie ich dysponentem, które to domniemanie zostało jedynie podbudowane argumentem o powiązaniach osobowych z podmiotem zainteresowanym przekazem, co nie zastępuje dowodu władania/dysponowania przyczepkami w konkretnych dniach. Z uzasadnienia pierwszego z wyroków zapadłych w sprawie wynika bowiem jednoznacznie, że to nie organ ma poszukiwać dowodów na okoliczność władania przyczepami, gdyż co do zasady odpowiedzialność spoczywa na ich właścicielu, a ten został ustalony na podstawie rejestrów urzędowych. I to właściciel, chcąc uwolnić się od tej odpowiedzialności musi wskazać podmiot, który faktycznie dysponując przyczepami dopuścił się deliktu w postaci zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Stanowisko takie należy uznać za racjonalne i logiczne, gdyż kto jak nie właściciel winien posiadać wiedzę odnośnie do tego, komu powierzył on swe rzeczy ruchome i w jakim celu będą one użytkowane. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 812/22, z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 503/23, CBOSA). Skoro skarżąca nie skorzystała z możliwości wykazania czy też choćby uprawdopodobnienia, że przyczepy pozostawały we władaniu innych podmiotów, nie może wywołać oczekiwanego rezultatu zarzut, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na kategoryczne ustalenie, iż to strona skarżąca faktycznie zajmowała/utrzymywała stan zajęcia pasa drogowego w spornym okresie. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji sytuacji, w której organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie na materiałach dołączonych na etapie odwoławczym, bez wykazania, że strona skarżąca miała realną możliwość ustosunkowania się do nich przed wydaniem decyzji. Poza sporem pozostaje fakt, że spółce zapewniono możliwość podjęcia czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, z której to możliwości nie skorzystała, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Powołanie się natomiast przez organ odwoławczy na wynikające z rejestrów sądowych informacje, które nie tylko mają charakter jawny, są publicznie dostępne, w tym również w Internecie, ale jako dotyczące spółki i jej wspólników muszą być skarżącej znane, bez zastosowania art. 10 § 1 k.p.a., nie stanowi o naruszeniu tegoż przepisu. Przywołanie tych okoliczności w uzasadnieniu organu odwoławczego służyło jedynie wzmocnieniu argumentacji i w żaden sposób nie przesądzało o treści rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA: z dnia 6 maja 2016 r., sygn. II GSK 2905/14, z dnia 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05). Strona skarżąca powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podała, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostałyby przez nią powołane, gdyby przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zapoznała się z wydrukami z rejestrów sądowych dotyczących skarżącej oraz jej wspólników. W konsekwencji powyższego, za bezskuteczny uznać należało zgłoszony w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Wobec treści art. 40 ust. 12 u.d.p., który stanowi podstawę rekonstruowania znamion deliktu polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego i określa tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia - za uprawniony trzeba uznać wniosek, że przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie i skutecznie niepodważone przez stronę ustalenia stanu faktycznego uzasadniały, aby obrazujące je zachowanie (działanie) kwalifikować jako delikt, o którym jest mowa w przywołanym przepisie prawa, a co więcej, aby zachowanie to przypisać skarżącej kasacyjnie. W tym też kontekście trzeba podnieść, że zarzuty skargi kasacyjnej adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie podważają w żaden sposób faktów o prawnie istotnym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała na żadne okoliczności, które przeczyłyby ustaleniom organu dotyczącym jej odpowiedzialności i przynależności pojazdów do spółki, a co istotne - nie wskazała innej osoby władającej przyczepami. Zgromadzony przez organy materiał dowodowy, którego kompletność i adekwatność podlega ocenie przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt III SA/Po 378/23 w związku z art. 153 p.p.s.a., dał podstawę do przypisania skarżącej spółce jako właścicielowi przyczep odpowiedzialności za zajmowanie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przez "konwoje prawdy". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.