II GSK 851/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Zarządu Województwa Małopolskiego oraz G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 61/25 w sprawie ze skargi S. R. na uchwałę Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora szpitala 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 61/25 po rozpoznaniu skargi S. R. (dalej: Skarżący) na uchwałę Zarządu Województwa Małopolskiego nr [...] (dalej: Zarząd, ZWM) z [...] w sprawie powołania [...] (dalej: Uczestnik postępowania) na stanowisko dyrektora [...] (dalej: Szpital) na okres 6 lat - stwierdził, że zaskarżona Uchwała jest niezgodna z prawem, że wywołuje skutki prawne do chwili prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zaskarżoną Uchwałą Zarządu powołano z dniem [...] Uczestnika postępowania na stanowisko dyrektora Szpitala na okres 6 lat [...]. Powołanie to stanowiło nawiązanie stosunku pracy na czas określony, przy czym warunki wynagradzania oraz inne warunki dotyczące stosunku pracy zostały ustalone odrębnie [...]. Wskazano w Uchwale, że traci moc uchwała nr [...] ZWM z [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szpitala [...]. Wykonanie uchwały powierzono Marszałkowi Województwa Małopolskiego [...]. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia [...]. Podstawę prawną Uchwały stanowił: art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512 ze zm., dalej: u.s.w.) w związku z art. 46 ust. 3 i art. 49 ust. 6 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 2190 ze zm., dalej: u.d.l.) oraz art. 68 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm., dalej: k.p.). W uzasadnieniu Uchwały podano, że Komisja Konkursowa, powołana uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Małopolskiego z [...](zmieniona uchwałą nr [...] z [...]), rekomendowała Uczestnika na stanowisko dyrektora Szpitala. Wskazano na art. 46 ust. 3 u.d.l., określający tryb nawiązania stosunku pracy z kierownikiem podmiotu leczniczego nie będącego przedsiębiorcą oraz na art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. określający, że do zadań zarządu województwa należy kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Skargę na uchwałę ZWM wniósł Skarżący. Sąd I instancji wyrokiem z 28 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 284/20 oddalił ww. skargę. Przyjął, że akty powołania, czy też odwołania z funkcji kierowniczych w samorządowych jednostkach organizacyjnych, podlegają kontroli sądowoadministracyjnej w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uznał również, że Skarżący, jako osoba wybrana w konkursie na stanowisko dyrektora szpitala posiada interes prawny w zaskarżeniu Uchwały. Jednakże skargę uznał WSA za bezzasadną, skoro postępowanie konkursowe nie zostało unieważnione, a ZWM był zobowiązany do zawarcia umowy z Uczestnikiem. Zaznaczył, że z okoliczności sprawy nie wynikało, aby uchwała ZWM z [...] o cofnięciu powierzenia Skarżącemu pełnienia obowiązków dyrektora została wyeliminowana z obrotu prawnego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Skarżącego wyrokiem z 12 września 2024r., sygn. akt II GSK 741/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Sąd kasacyjny podniósł, że w ponownym postępowaniu kluczowe będzie odniesienie się do nieocenionych dotychczas przez WSA elementów stanu faktycznego, w tym także do normy z art. 49 ust. 3 u.d.l., która umożliwia przeprowadzenie kolejnego konkursu m.in. w sytuacji, gdy nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej z kandydatem wyłonionym w poprzednim konkursie. Powody takiego działania podlegać muszą ocenie sądowej już przez sam wzgląd na sprawowaną kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem legalności. Wskazał też NSA, że pomocna w tym zakresie może się również okazać analiza dołączonych do akt wyroków sądów powszechnych co do powództwa o nawiązanie stosunku pracy. Należy ocenić, czy odmowa nawiązania ze skarżącym stosunku pracy lub zawarcia umowy cywilnoprawnej, była prawidłowa, gdyż od tego zależy, czy drugi konkurs miał wystarczające podstawy do jego przeprowadzenia. Sąd I instancji zawiadomił o postępowaniu Uczestnika, ponieważ wynik postępowania sądowego dotyczy w sposób niebudzący wątpliwości jego interesu prawnego – osoby powołanej na stanowisko dyrektora szpitala zaskarżoną uchwałą. Pismem z [...] maja 2025 r. pełnomocnik uczestnika wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył, że powództwo Skarżącego o nawiązanie stosunku pracy zostało prawomocnie oddalone w stosunku do obydwu pozwanych podmiotów, a orzeczenia te są wiążące dla sądów administracyjnych. Pełnomocnik uczestnika wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę, WSA uznał, że niesporne było, że uchwałą z [...] Sejmiku Województwa Małopolskiego powołano Komisję Konkursową do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Szpitala. Uchwałą z [...] Zarządu powierzono Skarżącemu pełnienie obowiązków dyrektora ww. Szpitala z dniem [...] na trzy miesiące, nie dłużej jednak niż do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie konkursu na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l. Pismem z [...] Skarżący został zawiadomiony o wyborze go na stanowisko dyrektora Szpitala w dniu [...] Uchwałą Zarządu z [...] cofnięto Skarżącemu powierzenie obowiązków dyrektora. Podano, że przyczyną cofnięcia powierzenia jest utrata zaufania do Skarżącego z związku z poświadczeniem przez niego nieprawdy. Uchwałą z [...] powierzono pełnienie obowiązków dyrektora[...], a [...] ogłoszono kolejny konkurs na stanowisko dyrektora i wyłonionego w tym konkursie Uczestnika zaskarżoną uchwałą powołano na stanowisko dyrektora uczestnika. Zdaniem WSA niesporną okolicznością było również prawomocne oddalenie powództwa Skarżącego o nawiązanie stosunku pracy przeciwko Województwu Małopolskiemu oraz Szpitalowi. Sąd I instancji odwołał się do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) związania sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 września 2024 r. przesądził istnienie po stronie Skarżącego legitymacji czynnej do zaskarżenia uchwały i potwierdził również dopuszczalność jego skargi. W konsekwencji, WSA ponownie rozpoznając sprawę, nie poddawał ocenie prawnej tych kwestii. Przywołał treść art. 49 ust. 1 u.d.l. wskazującego, że na stanowisko m.in. kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs (ust. 1), po przeprowadzeniu którego lub w sytuacji określonej w ust. 4 nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na okres 6 lat, a także przewidującego możliwość ogłoszenia nowego konkursu (ust. 3). Odwołał się także do art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. wyszczególniającego zadania zarządu województwa: kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Przytaczając wskazania NSA, aby ocena legalności zaskarżonej Uchwały podjętej w kolejnym postępowaniu konkursowym, również uwzględniała okoliczności mające miejsce przed jej podjęciem i czy w świetle treści art. 49 ust. 3 u.d.l. zasadnie przeprowadzono kolejny konkurs, w wyniku którego powierzono stanowisko dyrektora Uczestnikowi, dodał, że koniecznym było, w świetle wytycznych NSA, dokonanie analizy zapadłych w sprawie wyroków sądów powszechnych, a także dokonanie oceny zasadności odmowy nawiązania ze Skarżącym stosunku pracy. Wyjaśnił, że dla oceny legalności Uchwały wystarczające było odwołanie się do przedłożonych w toku postępowania orzeczeń Sądu Okręgowego, Apelacyjnego oraz Sądu Najwyższego wraz z uzasadnieniami ze sprawy o nawiązanie stosunku pracy z powództwa Skarżącego. Sąd uznał, że przyczyna bezskuteczności konkursu w postaci nienawiązania stosunku pracy z osobą, która została wybrana w poprzednim konkursie, powinna dotyczyć wyłącznie kandydata wybranego w konkursie. Wśród przyczyn nienawiązania stosunku pracy z osobą wybraną w postępowaniu konkursowym wymienia się w szczególności rezygnację, czy śmierć kandydata, nie zaś okoliczności leżące po stronie podmiotu uprawnionego do jego zatrudnienia, ponieważ podmiot ten ma prawny – wynikający z art. 49 ust. 4 i 5 u.d.l. – obowiązek zatrudnienia kandydata wyłonionego przez komisję konkursową. Podniósł także, że ocena zgodności z prawem przeprowadzenia kolejnego konkursu, w którym na stanowisko dyrektora szpitala został powołany uczestnik, wymaga uwzględnienia, że wybór danej osoby na stanowisko dyrektora w wyniku konkursu, który nie został unieważniony, powoduje powstanie po stronie podmiotu przeprowadzającego konkurs obowiązku zatrudnienia tej osoby. Osoba wybrana w konkursie ma też możliwość rezygnacji z zatrudnienia. Według Sądu, możliwe jest również, że z uwagi na pewne nadzwyczajne okoliczności leżące po stronie osoby wygrywającej konkurs, podmiot przeprowadzający postępowanie konkursowe nie będzie zobowiązany do zawarcia umowy z osobą wyłonioną w tym konkursie. Sąd, po analizie treści zapadłych w sprawie wyroków sądów powszechnych, zgodnie z zaleceniami NSA, wydanych w postępowaniu o nawiązanie stosunku pracy, doszedł do wniosku, że okoliczność prowadzenia przez Skarżącego działalności gospodarczej oraz pozostawania przez Skarżącego w stosunku pracy, w ocenie sądów mogła zostać wyjaśniona i usunięta poprzez wezwanie skarżącego do zaprzestania prowadzenia działalności oraz zaprzestania podejmowania zatrudnienia, jako warunku nawiązania umowy pracy. Nie mogła natomiast stanowić samoistnej podstawy do odmowy zawarcia z nim umowy o pracę jako osobą wybraną w konkursie na stanowisko dyrektora Szpitala. Sąd I instancji zgodził się z Uczestnikiem co do zasady związania prawomocnym orzeczeniem w świetle art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2024 r., poz. 1568 ze zm., dalej: k.p.c.), które rozciąga się na te ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu orzeczenia, na podstawie których bezpośrednio sąd zindywidualizował normę prawną, czemu dał wyraz w rozstrzygnięciu, skoro związanie wyrokiem sądu cywilnego oznacza brak możliwości zignorowania zarówno ustaleń faktycznych stanowiących bezpośrednio podstawę rozstrzygnięcia, jak i podstawy prawnej. Odnosząc się kwestii przeprowadzenia kolejnego konkursu, przewidzianej w art. 49 ust. 3 u.d.l. zauważył WSA, że dla oceny zasadności jego przeprowadzenia kluczowe znaczenie ma okres trzydziestu dni od zakończenia postępowania w poprzednim konkursie. Z tej właśnie przyczyny, późniejsze prawomocne oddalenie powództwa mogłoby ewentualnie potwierdzić zasadność, bądź brak zasadności nienawiązania stosunku pracy ze skarżącym. Jednakże, w opinii WSA, lektura orzeczeń daje podstawę do przyjęcia, że sądy zakwestionowały zaistnienie w sprawie okoliczności uzasadniających odmowę zawarcia ze Skarżącym umowy o pracę, a u podstaw oddalenia powództwa leżały okoliczności związane z wadliwym określeniem podmiotu legitymowanego biernie (wyrok Sądu Najwyższego z [...], k. 216 i n.). W konkluzji WSA podał, że zaskarżona Uchwała jest niezgodna z prawem, gdyż została podjęta z naruszeniem art. 49 ust. 3 u.d.l., ponieważ brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia kolejnego konkursu na stanowisko dyrektora szpitala. W dacie podjęcia uchwały nie istniały bowiem okoliczności uzasadniające nienawiązanie ze Skarżącym stosunku pracy. Okoliczności związane z prowadzeniem przez Skarżącego działalności gospodarczej, pozostawanie w stosunku pracy z innym podmiotem, nie mogły bowiem samoistnie stanowić podstawy do nienawiązania z nim stosunku pracy. Okoliczność ta w sposób jednoznaczny została oceniona przez sądy w postępowaniu o nawiązanie stosunku pracy, którą WSA podzielił także w odniesieniu do tego, że kwestia prowadzonej działalności gospodarczej, jak i pozostawania przez Skarżącego w stosunku pracy mogła zostać wyjaśniona przed nawiązaniem stosunku pracy – poprzez wezwanie go do zaprzestania działalności, jako warunku zawarcia umowy o pracę. Nie zachodziły też żadne inne okoliczności, które uzasadniałyby nienawiązanie stosunku pracy ze Skarżącym (a w konsekwencji uzasadniać ogłoszenie kolejnego konkursu na stanowisko dyrektora szpitala). Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na treść art. 83 u.s.w., że nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Z kolei na mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku orzekł, że zaskarżona uchwała wywołuje skutki prawne do chwili uprawomocnienia się wyroku, uznając, że jest to niezbędne w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Szpitala do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Z wyrokiem nie zgodził się Zarząd Województwa Małopolskiego oraz Uczestnik i wystąpili ze skargami kasacyjnymi. Każde z autorów skarg kasacyjnych zaskarżyło omawiany wyrok w całości. Zarząd Województwa Małopolskiego zarzucił skarżonemu orzeczeniu: I. wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania polegające na: 1. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że przekazanie sprawy przez NSA do ponownego rozpoznania przez WSA eliminuje konieczność oceny legitymacji czynnej skarżącego przez WSA i błędnym przyjęciu, że NSA ustalił, iż Skarżący posiada legitymację czynną, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ stwierdzenie przez WSA, że Skarżący nie ma legitymacji czynnej skutkowałoby nieuwzględnieniem jego skargi; 2. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez wydanie wyroku przez WSA z pominięciem więżącego orzeczenia sądu powszechnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ stwierdzenie, że orzeczenia Sądu Okręgowego, Apelacyjnego oraz Sądu Najwyższego są prawomocnie zakończone i wiążące skutkowałoby nieuwzględnieniem skargi; 3. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak uzasadnienia co do pełnego stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia, a także nie odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do części stanowisk przedstawionych przez Organ, w tym kwestii kognicji sądu administracyjnego w kwestii roszczenia skarżącego o nawiązanie stosunku pracy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ sporządzenie wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia i odniesienie się do wszystkich dowodów i twierdzeń skutkowałoby oddaleniem skargi; II. Niezależnie od podniesionych powyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucił naruszenie art. 49 ust. 3 u.d.l. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia kolejnego konkursu na stanowisko dyrektora szpitala, podczas gdy w dacie podjęcia uchwały istniały okoliczności uzasadniające nienawiązanie ze skarżącym stosunku pracy, a co za tym idzie organ prawidłowo ogłosił nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie. W oparciu o powyższe zarzuty Zarząd wnosił o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji zmianę orzeczenia WSA poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku WSA oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie; zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu zwrotu kosztów powstępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Z kolei Uczestnik postępowania na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 46 § 1 p.p.s.a. i 47 § 1 p.p.s.a., zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.49 ust 1 u.d.l. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji gdy postępowanie konkursowe na dyrektora szpitala odbyło się w oparciu o obowiązujące podstawy prawne (ustawę o działalności leczniczej oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą zaś dokonana ocena przez Sąd w tym zakresie jest oczywiście niewystarczająca i praktycznie nie wskazuje na uznanie z jakich przyczyn faktycznych i prawnych postępowanie poprzedzające podjęcie uchwały przez organ i zawarcie umowy z uczestnikiem były czynnościami dokonanymi z naruszeniem prawa, w przypadku nie podzielenia doniosłości powyższego uchybienia, w dalszej kolejności podnosił naruszenie: 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na: - zbudowaniu treści uzasadnienia skarżonego wyroku w sposób niepozwalający na jednoznaczne wywiedzenie, że Sąd I instancji rozważył zarzut skarżącego wywiedziony w toku postępowania, iż skarżący został pozbawiony możliwości obrony swoich praw a tym samym doszło do naruszenia art. 183 par 2 pkt. 5 p.p.s.a. nie wskazał przy tym czy i jaki wpływ na tok postępowania miało zaniechanie zawiadomienia uczestnika o toczącej się sprawie przy poprzednim jej rozpoznaniu i czy oraz jeśli tak, to jaki wpływ miało to zaniechanie na jego sytuację procesową i ochronę jego interesu w sprawie a nadto nie wyłożył podstawy prawnej i oceny prawnej dokonanej analizy orzeczeń sądów powszechnych, - brak wskazania i omówienia podstawy prawnej procesowego rozstrzygnięcia sprawy mimo wyraźnego obowiązku nałożonego wskazanym wyżej przepisem, - brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutu podniesionego w toku postępowania o związaniu prawomocnymi orzeczeniami sądów powszechnych w zakresie prawomocnego oddalenia roszczenia o nawiązanie stosunku pracy ze [...], - niewskazanie w uzasadnieniu podstawy prawnej możliwości dokonywania odmiennych ustaleń faktycznych w oparciu o uzasadnienia orzeczeń sądów powszechnych ,co do których zakresu rozstrzygnięcia WSA jest związany sentencją wyroku, - niewskazanie w uzasadnieniu jaki skutek dla oceny zgodności z prawem podjętej uchwały o powierzeniu funkcji dyrektora szpitala uczestnikowi miało znaczenie zapadnięcie wyroków sądów powszechnych oddalające roszczenie o nawiązanie stosunku pracy ze[...], - niewskazanie w uzasadnieniu oceny prawnej zarzutu, iż WSA nie ma uprawnień do badania zasadności roszczenia oraz jego realizacji o nawiązanie stosunku pracy, - nieomówienie podstawy prawnej dla wniosku, iż Zarząd Województwa nie dopuściłby do naruszenia prawa zawierając umowę ze [...] mimo wyraźnego zakazu opisanego ustawą o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne a tym samym pominięcie w rozważaniach przyczyn i okoliczności leżących wyłącznie po jego stronie , które nie doprowadziły do nawiązania stosunku pracy, - brak wskazania w treści uzasadnienia orzeczenia na jakiej podstawie Sąd w postępowaniu administracyjnym może kwestionować nawiązanie stosunku pracy w sytuacji gdy ugruntowane orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazuje , iż zakres ten podlega wyłącznie kompetencji sądu powszechnego w wyniku obrazy przepisów prawa procesowego, w ocenie strony skarżącej, mogło nastąpić; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 49 ust. 1 pkt 1 i art. 49 ust. 3 i 6 art. 49 ust. 4 o działalności leczniczej która miała wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu w okolicznościach danej sprawy, iż wskazane wyżej przepisy ustawy o działalności leczniczej nie pozwalały na przeprowadzenie ponownie konkursu , w którym został wyłoniony jako kandydat-na dyrektora szpitala uczestnik z uwagi na poprzednie rozstrzygnięcie komisji konkursowej wskazującej na [...] jako osobę, z którą Zarząd Województwa musiał zawrzeć umowę o pracę w sytuacji gdy nienawiązanie umowy o pracę nastąpiło z przyczyn leżących po stronie [...]. Wskazując na powyższe podstawy, Uczestnik wnosił o: uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie od strony przeciwnej, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargi kasacyjne Skarżący wnosił o ich oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne Zarządu oraz Uczestnika zasługują na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w nich zgłoszone były usprawiedliwione. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz podstawy, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu, choć zgłoszonego w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale sprowadzającego się pozbawienia Uczestnika możliwości obrony jego praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (stanowiącego podstawę nieważności postępowania na mocy art. 183 § 2 p.p.s.a., uwzględnianej z urzędu przez sąd na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a.), należy przede wszystkim zauważyć, że Uczestnik nie przedstawił ani w piśmie stanowiącym odpowiedź na poinformowanie go o terminie rozprawy przed WSA w obecnie kontrolowanej sprawie (k. 299-300 akt sąd.), ani na rozprawie przed WSA w dniu 16 maja 2025 r. (protokół rozprawy, k.-305 akt sąd.) argumentacji mającej uzasadniającej, że uczestnictwo dopiero w postępowaniu w sprawie III SA/Kr 61/25 i brak udziału na wcześniejszych etapach postępowania dotyczących skarżonej Uchwały nr [...] z dnia [...] skutkowało mimo to pozbawieniem go możliwości obrony swoich praw. Należy zauważyć, że w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie sprecyzowano treści pojęcia "pozbawienia możności obrony swych praw", co oznacza, że pojęcie to odnosić się może do różnych stanów faktycznych. Do pozbawienia strony możności obrony swych praw w rozumieniu ww. przepisu dochodzi, gdy podmioty te na skutek naruszenia prawa nie uczestniczą w postępowaniu, nie otrzymują zawiadomień i pism, zostają pozbawieni możliwości przedstawienia swojego stanowiska i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem wyroku. Odnosząc się do tego zarzutu, owszem, Uczestnik nie uczestniczył na prawach strony w postępowaniu o sygn. akt III SA/Kr 284/20 i II GSK 741/21, inaczej niż w kontrolowanym postępowaniu, w którym, jak opisano, został zawiadomiony o terminie rozprawy przed WSA i był aktywną strona postępowania. Do tego uwzględniając, że poprzedni wyrok Sądu I instancji w sprawie III SA/Kr 284/20 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 741/21 na podstawie 185 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., czyli z powodu istotnych uchybień uzasadnienia orzeczenia WSA, brak jest podstaw do twierdzenia, że Uczestnik został pozbawiony możliwości obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W kontrolowanym postępowaniu jego uprawnienia jako strony, wobec podstawy opisanego rozstrzygnięcia NSA, nie podlegały ograniczeniu. Dlatego niezasadny okazał się zarzut zgłoszony w pkt I.ppkt 2.tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej Uczestnika. Nie stwierdzono innych określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przyczyn nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku w świetle podniesionych zarzutów kasacyjnych w obu skargach kasacyjnych. Również za nietrafny należało uznać zarzut podniesiony przez Zarząd w pkt II. pkt 1.petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 190 p.p.s.a., gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II GSK 741/21 zalecił analizę wyroków sądów powszechnych nie w kontekście istnienia dalszej legitymacji procesowej Skarżącego, ale w ramach ustalania elementów stanu faktycznego, także w odniesieniu do normy z art. 49 ust. 3 u.d.l. (s. 14 uzasadnienia wyroku w sprawie II GSK 741/21). Zatem Sąd kasacyjny nie podważał wcześniejszej opinii WSA wyrażonej w sprawie III SA/Kr 284/20, że Skarżący posiada czynną legitymację prawną do zaskarżenia ww. Uchwały ZWM nr [...]. Natomiast obie skargi kasacyjne: Zarządu i Uczestnika zasługują na uwzględnienie jako zasadnie podnoszące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku jasnego, wyczerpującego i poddającego się kontroli uzasadnienia Sądu I instancji co do przyjętego stanu faktycznego oraz przyjętej podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie dość, że pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego funkcji perswazyjnej to również nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być uzasadnienie sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa - lub istotnie ograniczona - gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu. Uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, należy uznać za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Dokonując kontroli zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie wywiązał się z wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów odnośnie do uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji miał przeprowadzić ocenę elementów stanu faktycznego związanych nie tylko z doprowadzeniem do podjęcia przez Zarząd zaskarżonej Uchwały nr [...] i jej skutków, ale i związanych z konkursem, w wyniku którego wybrano Skarżącego na kandydata na stanowisko dyrektora Szpitala, ale nie nawiązano z nim stosunku pracy na tym stanowisku, oraz ewentualnego wpływu wcześniejszego konkursu na prawidłowość postępowania konkursowego zakończonego kwestionowaną Uchwałą. Oceny tej miał dokonać Sąd I instancji, mając na uwadze przede wszystkim normę art. 49 ust. 3 u.d.l., w myśl której, jeżeli do konkursu nie zgłosiło się co najmniej dwóch kandydatów lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata albo z kandydatem wybranym w postępowaniu konkursowym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej, odpowiednio podmiot tworzący lub kierownik ogłasza nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie. Sąd I instancji prawidłowo odczytał powyższe zalecenia Sądu kasacyjnego wyrażone w sprawie II GSK 741/21 (s. 6 uzasadnienia). Jednakże z kontrolowanego uzasadnienia nie można jednoznacznie wywnioskować, aby zostały zrealizowane. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości, że ani postępowanie konkursowe na stanowisko Dyrektora Szpitala zakończone wskazaniem kandydatury Skarżącego na to stanowisko (pismo Przewodniczącego Komisji Konkursowej z [...]), ani postępowanie konkursowe, w którym wybrano kandydaturę Uczestnika i powołano go na stanowisko Dyrektora Szpitala na podstawie skarżonej Uchwały Zarządu nr[...], nie zostały uznane za nieważne, tj. nie stwierdzono ich nieważności na mocy § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2018 r., poz. 393). Jednakże zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bo dla oceny konkursu, po którym wydano Uchwałę nr [...], miała przewidziana w art. 49 ust. 3 u.d.l. przesłanka możliwości ogłoszenia nowego konkursu w sytuacji, gdy z kandydatem wybranym w postępowaniu konkursowym (wcześniejszym) nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej, co wystąpiło po konkursie, w którym wyłoniono kandydaturę Skarżącego. Sąd I instancji podał powody, dlaczego przeanalizował dołączone wyroki sądów powszechnych: [...]. Dokumenty te były wystarczające. Z analizy powołanych wyroków (ich sentencji) wynika, że [...]. Rozstrzygnięcia te są prawomocne. Sąd I instancji przy ocenie skutków powołanych wyroków odwołał się do treści art. 365 § 1 k.p.c., że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Należy wyjaśnić, że z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku. Przedmiotowe granice mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia należy z kolei oceniać według reguł przyjętych w art. 366 k.p.c., tj. w odniesieniu do przedmiotowych granic powagi rzeczy osądzonej. Objęte jest nią tylko to, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, przy czym przedmiot ten należy postrzegać przez pryzmat żądania pozwu i faktów przytoczonych w celu jego uzasadnienia (art. 187 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 321 § 1 k.p.c.). W tym ujęciu moc wiążąca dotyczy rozstrzygnięcia o żądaniu w połączeniu z jego podstawą faktyczną, nie rozciąga się natomiast ani na kwestie prejudycjalne, które sąd przesądził, dążąc do rozstrzygnięcia o żądaniu, i których rozstrzygnięcie znajduje się poza sentencją jako element jej motywów, ani na ustalenia faktyczne i poglądy interpretacyjne stojące u podstaw prawomocnego orzeczenia. Treść uzasadnienia, podobnie jak w przypadku powagi rzeczy osądzonej, może jednak służyć sprecyzowaniu rozstrzygnięcia zawartego w sentencji, co ma szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy powództwo zostało w całości lub części oddalone (por. postanowienia SN z: 28 maja 2025 r., sygn. akt I CSK 1105/25, Lex n 3872383; 17 września 2024 r., sygn. akt I CSK 2773/23; Lex nr 3758834). Sąd I instancji natomiast, pominął tę kwestię przy ocenie charakteru i wpływu wspomnianych orzeczeń, wydanych przecież w postępowaniu z powództwa Skarżącego o nawiązanie stosunku pracy na stanowisku Dyrektora Szpitala, a odnosił się wyłącznie do ustaleń faktycznych, które nie miały jednak wpływu na wynik postępowań cywilnych. W tej sytuacji nie można przyjąć spójności i jednoznaczności oceny Sądu I instancji co do zakresu wpływu powołanych orzeczeń sądów cywilnych w sprawie nawiązania stosunku pracy na prawidłowość oceny ogłoszenia nowego konkursu na stanowisko Dyrektora Szpitala, gdy kandydata (Skarżącego) wybranego we wcześniejszym postępowaniu konkursowym nie powołano na stanowisko Dyrektora Szpitala, jak i nie nawiązano z nim stosunku pracy oraz nie zawarto umowy cywilnoprawnej, którą to możliwość przewiduje art. 49 ust. 3 u.d.l. Skutek powołanych orzeczeń cywilnych WSA powinien był rozważyć także w odniesieniu do obowiązku z art. 49 ust. 6 u.d.l., czy pozostawał aktualny, co z kolei mogło mieć wpływ na ocenę omawianej przesłanki z art. 49 ust. 3 u.d.l., pozwalającej na ogłoszenie i przeprowadzenie nowego konkursu na stanowisko Dyrektora Szpitala (s. 7-8 uzasadnienia wyroku WSA). Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy zauważyć, że w art. 49 ust. 3 u.d.l. nie określono powodów, z jakich powodów dojść do nienawiązania stosunku pracy albo braku zawarcia umowy cywilnoprawnej z wybranym przez komisję konkursową kandydatem, decydujących o ogłoszeniu nowego konkursu. Nie można ograniczać tego przypadku tylko do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, szczególnie że wówczas komisja konkursowa ulega rozwiązaniu, a właściwy podmiot powołuje nową komisję konkursową, co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu (por. § 8 ust. 3 rozporządzenia MZ); oba postępowania konkursowe prowadziła ta sama komisja. W zasadzie WSA nie wyjaśnił, dlaczego i jaki zakres związania wyrokami sądów cywilnych przyjął, jedynie przywołując na uzasadnienie swego stanowiska treść art. 365 § 1 k.p.c. i orzeczenie NSA w sprawie II GSK 1382/24. Skoro więc, w myśl art. 49 ust. 3 u.d.l. można ogłosić nowy konkurs po zakończeniu postępowania w poprzednim konkursie, także gdy nie nawiązano stosunku pracy ani nie zawarto umowy cywilnoprawnej z wybranym w procedurze konkursowej kandydatem, a także mając na uwadze, że w myśl § 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia MZ, że postępowanie konkursowe obejmuje wybranie kandydata na stanowisko objęte konkursem, a nie jego wyłonienie, Sąd powinien był rozważyć, w oparciu o kompletne ustalenia i mające zastosowanie w sprawie przepisy, wpływ wcześniejszego postępowania konkursowego na następne zakończone zaskarżoną Uchwałą nr [...], w sytuacji gdy nie było uchwały o powołaniu Skarżącego na sporne stanowisko i zapadły prawomocne orzeczenia w postępowaniu z powództwa Skarżącego o nawiązanie stosunku pracy, co już zalecił NSA w wyroku w sprawie II GSK 741/21. Z zadania tego WSA nie wywiązał się, na co wskazuje uzasadnienie, nie pozwalające przeprowadzenia kontroli tej oceny. Dlatego za zasadne należało uznać pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych: Zarządu i Uczestnika podnoszące na ruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględnienie wskazanych wyżej zarzutów kasacyjnych nie pozwala na uznanie, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb jej przejęcia do rozstrzygnięcia merytorycznego. W tej sytuacji należy przyjąć, że ocena pozostałych zarzutów wywiedzionych w skardze kasacyjnej jest przedwczesna lub zbędna. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, dokona zatem ponownej oceny prawnej zaskarżonej uchwały, z uwzględnieniem wytycznych sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, odstępując w całości (ze względu na wadliwą kontrolę legalności proceduralnej zaskarżonej uchwały) od zasądzenia od Skarżącego na rzecz obu skarżących kasacyjnie stron zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.