II GSK 850/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. spółki z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2063/19 w sprawie ze skargi S. spółki z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od S. spółki z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.

I. Wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2063/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. spółki z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 1 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. II. Od tego wyroku skargę kasacyjną złożył S. spółka z o.o. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie, a nadto uchylenie "poprzedzającej" decyzji w całości oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia: a. przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i pominięciu okoliczności płynących ze sprawy i uznaniu, wbrew zgromadzonemu w materiale dowodowym sprawy dokumentom, że w sprawie organy nie naruszyły przepisu art. 153 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i pominięcie wydanej uprzednio w sprawie przez sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach sądu odpowiednio: i. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 636/16 utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2019 w sprawie II GSK 5644/16, ii. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 27 marca 2013 r. w sprawie VI Sa WA 2527/12 utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 lipca 2012 r, w sprawie II GSK 121/12, 2. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: - przepisu art. 134 ust. 1 oraz 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 210 poz. 2135) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na: - uznanie że w sprawie nie dochodzi do konieczności odrzucenia ofert konkurencyjnych w stosunku do odwołującego się a ujawnionych w pkt 1 - 3 oraz 6-9 ogłoszenia o rozstrzygnięciu konkursu, które to oferty nie wypełniły obowiązku nałożonego na nie przepisami prawa obowiązku dotyczącego umowy ubezpieczenia od zdarzeń medycznych w rozumieniu art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. nr 112 poz. 654) a w konsekwencji nierównym traktowaniu i niewybraniu podmiotu odwołującego się jako jedynego podmiotu, który w toku postępowania dysponował wymaganymi przez Fundusz dokumentami dotyczącymi ubezpieczenia szpitala odwołującego się od zdarzeń medycznych w rozumieniu art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. nr 112 poz. 654); - naruszenie przepisu art. 206 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112 poz. 654) poprzez jego zastosowanie oraz naruszenie przepisu § 13 ust. 1 pkt 6 zarządzenia Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dalej: zarządzeniem Nr 46/2011/DSOZ) poprzez jego całkowite pominięcie, gdzie w sprawie z treści § 13 ust. 1 zarządzenia Nr 46/2011/DSOZ wynika - i to niezależnie od już przecież obowiązującego w tym czasie przepisu art. 206 ustawy o działalności leczniczej - obowiązek na świadczeniodawców składających oferty w postępowaniu konkursowym każdorazowo dołączenia dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy ubezpieczenia zawsze i niezależnie od sytuacji obowiązującego przepisu art. 206 ustawy o działalności leczniczej, a stosowne dokumenty dotyczące ubezpieczenia odpowiedzialności od zdarzeń medycznych wymagane były w warunkach samego konkursu. Argumentację na poparcie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zawarto w jej uzasadnieniu. Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Prezesa NFZ kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki, wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę w granicach skarg kasacyjnych. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skarg kasacyjnych i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., którego istota wiąże się z zagadnieniem wykonania przez organ administracji publicznej wskazań co do dalszego postępowania, określonych w wyrokach NSA i WSA w Warszawie - wskazanych w punkcie 1. i-ii petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji "wbrew zgromadzonemu w materiale dowodowym sprawy dokumentom" uznał, że organy nie naruszyły przepisu art. 153 p.p.s.a., pomimo pominięcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w tych orzeczeniach. Konieczne jest więc wyjaśnienie, że jak wynika z treści wydanego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Warszawie z 6 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 636/16, WSA uznał w tym wyroku, że organ miał obowiązek ustalić, w przypadku braku polisy ubezpieczeniowej, czy podmioty postępowania "złożyły umowę przedwstępną lub inny dokument, w tym oświadczenie stwierdzające, że umowa ubezpieczenia od zdarzeń medycznych zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy (§ 13 ust. 1 zarządzenia Prezesa NFZ z 16 września 2011 r., nr 46/2011/DSOZ). WSA następnie wprost stwierdził, że "od wyjaśnienia tej sprawy w powyższym zakresie organy obu instancji ewidentnie się uchyliły". Ponadto WSA wskazał, że "ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym przez Sąd i w zależności od poczynionych ustaleń wyda nową decyzję, którą uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.". Powyższy pogląd i wskazania podzielił w całości Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5644/16. Jak natomiast wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji stwierdził, że analiza treści decyzji Nr [...] Prezesa NFZ z 1 sierpnia 2019 r. wskazuje, że organ "wykonał zalecenia określone w przywołanych wyrokach". WSA wskazał, że realizując zobowiązanie "wynikające z wyroków sądowych organ dokonał bowiem analizy dokumentacji ofertowej oferentów" i ustalił, że oferenci przedłożyli dokumenty: kopię polisy lub innego dokumentu potwierdzającego zawarcie przez oferenta umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oferenta za szkody wyrządzone w związku z udzielaniem świadczeń w zakresie przedmiotu postępowania na okres obowiązywania umowy lub umowy przedwstępnej lub innego dokumentu, w tym także oświadczenia stwierdzającego, że umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy. Zdaniem sądu pierwszej instancji, tym samym nie wystąpiła okoliczność braku spełnienia warunku wynikającego z § 13 ust. 1 pkt 6 zarządzenia nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ z 16 września 2011 r. WSA stwierdził, ze "w konsekwencji brak było przesłanek do odrzucenia ofert na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, z powodu braku w/w dokumentów". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sfomułowano w powyższym zakresie tezę przeciwną, a mianowicie, że "organ nie przeprowadził w ogóle oceny dotyczącej ubezpieczenia z tytułu zdarzeń medycznych opisanego w art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, ograniczając się do analizy zapisów ofert konkurencyjnych dotyczących ubezpieczenia określonego w art. 25 ust 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczony pogląd autora skargi kasacyjnej jest błędny, przy czym jego wadliwość jest oczywista zarówno w aspekcie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej), jak i drugiego zarzutu skargi kasacyjnej - naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i art. 206 ustawy o działalności leczniczej (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Po pierwsze, w świetle stanowiska przedstawionego przez sąd pierwszej instancji, jest oczywiste, że organ nie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a., albowiem poczynił ustalenia, do jakich zobowiązywały go prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych, jakkolwiek nie wyprowadził z nich wniosków zgodnych ze stanowiskiem i oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie spółki, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Z tego więc punktu widzenia zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie może być uznany za usprawiedliwiony, bowiem jak ustalił sąd pierwszej instancji, organ nie tylko nie podważył obowiązku realizacji wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczenia sądów, lecz wskazania te wykonał i następnie przedstawił własną ocenę ustalonych faktów - w świetle przesłanek wynikających z norm prawa materialnego. Po drugie, w ocenie NSA trafnie stwierdził sąd pierwszej instancji, że jakkolwiek zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt. 4 lit. b), w zw. z art. 212 oraz art. 221 ustawy z o działalności leczniczej, podmioty lecznicze były obowiązane (od 1 stycznia 2012 r.) m.in. zawrzeć (w określonym zakresie) umowę ubezpieczenia na rzecz pacjentów z tytułu zdarzeń medycznych określonych w przepisach o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, jednakże zgodnie z przepisem przejściowym - art. 206 ustawy o działalności leczniczej - podmioty prowadzące zakłady opieki zdrowotnej w dniu wejścia w życie tej ustawy (1 lipca 2011 r.) miały dostosować swoją działalność do nowych przepisów w terminie do 31 grudnia 2012 r. Słusznie więc uznał WSA, że skoro każdy podmiot udzielający świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, który nie prowadził zakładu opieki zdrowotnej w dniu wejścia w życie ustawy o działalności leczniczej (1 lipca 2011 r.), powinien posiadać zawartą umowę ubezpieczenia na rzecz pacjentów z tytułu zdarzeń medycznych określonych w przepisach o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, to obowiązek ten nie dotyczył podmiotów, które prowadziły zakład opieki zdrowotnej w dniu wejścia w życie cyt. ustawy, a więc m.in. tych, które brały udział w spornym postępowaniu konkursowym. Wobec powyższego prawidłowo ustalił sąd pierwszej instancji, że brak takiej umowy ubezpieczenia przez wskazanych oferentów w kontrolowanym postępowaniu konkursowym, nie stanowił postawy do stwierdzenia niespełnienia przez te podmioty warunku "stawianego świadczeniodawcom prowadzącym szpital". Poglądu tego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie. Trafnie więc uznał WSA, że przedstawienie przez oferentów konkursu polisy bądź promesy czy oświadczenia stwierdzające, że umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy, które nie obejmowały odpowiedzialności za wszystkie zdarzenia medyczne określone w art. 67a ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, nie dawało podstaw do uznania, że podmioty te nie spełniły warunku wynikającego z § 13 ust. 1 pkt 6 cyt. zarządzenia nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ z 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wniosek ten jest uzasadniony w świetle prawidłowego rezultatu wykładni art. 206 ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z tym przepisem podmioty prowadzące zakłady opieki zdrowotnej w dniu wejścia w życie tej ustawy, miały dostosować swoją działalność, w zakresie nieuregulowanym w art. 204 ust. 1-4, do przepisów ustawy w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy i niewątpliwie tak określony okres dostosowawczy obejmował również obowiązki wynikające z przepisu art. 17 ust. 1 pkt. 4 lit. b w zw. z art. 212 ustawy o działalności leczniczej, albowiem prawodawca nie przewidział w tym zakresie ustawowego wyłączenia. Nieuprawniona jest więc teza skarżącej kasacyjnie spółki o błędnym zastosowaniu art. 206 ustawy o działalności leczniczej, co miałoby wynikać z tego, że "zgodnie z zapisem § 13 ust. 1 pkt 6 Zarządzenia w związku z art. 25 ust. 1 lit a i b, polisy, umowy, oświadczenia winny być złożone odrębnie dla każdego z zakresu ubezpieczenia o charakterze odpowiedzialności cywilnej w tym w zakresie nowego ubezpieczenia od zdarzeń medycznych - niezależnie, że podmioty nie miały obowiązku jeszcze zawarcia takiej umowy z uwagi na przepis przejściowy". Wbrew temu stanowisku, jak już wyżej podniesiono, właściwie określony przepis przejściowy powszechnie obowiązującego prawa wyłączał - co jest oczywiste w świetle hierarchii norm prawnych - stosowanie przepisu wskazanego Zarządzenia, której to okoliczności w skardze kasacyjnej nie dostrzeżono. Z tych wszystkich względów NSA uznał zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.).