II GSK 85/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 246/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu środka spożywczego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 246/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu środka spożywczego. A. Sp. z o.o. w K. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) poprzez: a) dokonanie nieprawidłowej kontroli działalności Organu oraz nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej przez Skarżącą decyzji, pomimo że Organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie rozwiązał kwestii spornych. Naruszenie Sądu polegało na odmowie uwzględnienia dowodu przedstawionego przez Skarżącą, jakim są wyniki badań przeprowadzonych przez niezależne, akredytowane laboratoria. Badania te przeprowadzone zostały zgodnie z ogólnymi standardami, akredytowaną metodą i nie wykazały obecności bakterii Salmonella spp. w próbkach zakwestionowanego produktu. Powyższe uchybienia doprowadziły w konsekwencji do arbitralnego uznania, że tylko badania przeprowadzone przez Organ można uznać za wiarygodne i zgodne ze stanem faktycznym, co w konsekwencji stanowi przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. Powyższe zaniechania, które nie zostały usunięte w postępowaniu przed WSA należy uznać za naruszenie, które z pewnością mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno polegać na pogłębionej analizie przedstawionych w toku postępowania dowodów (wyników badań), co w konsekwencji doprowadziłoby Sąd do wniosku, że przedmiotowy produkt nie stanowi niebezpiecznego środka spożywczego, a zakaz jego wprowadzenia do obrotu nie znajduje podstaw faktycznych i prawnych; b) zaakceptowanie przez Sąd I instancji zastosowania w odniesieniu do przedmiotowego produktu oceny ryzyka dokonanej dla innego środka spożywczego. Brak rozważenia rzeczywistego zagrożenia, jakie może spowodować spożycie produktu oraz przyjęcie, że dozwolone jest odniesienie oceny ryzyka przeprowadzonej dla innego środka spożywczego (bez rozważenia faktycznego podobieństwa i różnic tych produktów) stanowi naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doprowadziło to bowiem do mylnego uznania przez Sąd I instancji, że zakwestionowana [...] stanowi produkt niebezpieczny. Prawidłowe działanie Sądu I instancji (oraz Organu) powinno polegać na dokonaniu rzetelnej, dokładnej analizy konkretnego przypadku i oceny ryzyka związanego ze spożyciem przedmiotowej [...], co skutkowałoby przyjęciem właściwych wniosków, iż produkt ten nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia konsumentów i nie jest niebezpiecznym środkiem spożywczym. 2. prawa materialnego, co dotyczy: a) art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1252 ze zm.; dalej jako: ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia) w zw. z art. 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 31, str. 1 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie nr 178/2002) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie zakwestionowanego środka spożywczego za niespełniającego warunków zdrowotnych, szkodliwego dla zdrowia oraz niebezpiecznego, podczas gdy nie zostały wskazane i udowodnione okoliczności uzasadniające takie twierdzenia. Organ, a następnie WSA, wywiedli wnioski co do zagrożenia spowodowanego spożyciem na podstawie oceny ryzyka innego środka spożywczego. W odniesieniu do przedmiotowej [...] ryzyko takie natomiast nie istnieje; b) całości rozporządzenia Komisji nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. U. UE. L z 2005 r. Nr 338, str. 1 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie nr 2073/2005) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie dla środka spożywczego (przyprawy), który nie został objęty jej szczegółowymi przepisami. Prawidłowe zastosowanie przepisu powinno doprowadzić Sąd do wniosku, że w przypadku przypraw nie jest zasadne opieranie się na ww. akcie prawnym. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Zarzut procesowy sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 151 p.p.s.a.). Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji rozpoznał zarzuty skargi odnoszące się do przeprowadzonych badań próbek [...]. W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w sprawie organy oparły swe postępowanie o wiarygodne badanie spornego środka spożywczego. Podkreślenia wymaga, że próbki z partii [...] [...] pobrano w zakładzie A. sp. z o.o. w obecności jej prezesa (k. 14-17 akt administracyjnych), badania dokonało akredytowane laboratorium żywności Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. (k. 22-24 akt administracyjnych). Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Po pierwsze nie stanowi uzasadnionej podstawy kasacyjnej powołanie się na naruszenie całości rozporządzenia Komisji nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 338, str. 1 ze zm.). Rozporządzenie nr 2073/2005 reguluje różne materie prawne, a zatem już to powoduje, iż trudno uznać postawiony zarzut kasacyjny za zasadny (zob. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., II OSK 338/09). Mimo to należy podnieść, iż nie można w szczególności podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej wywodu, że skoro przyprawy zawierające Salmonellę nie zostały wymienione w rozporządzeniu 2073/2005, to oznacza, że można uznać je w określonych limitach za względnie bezpieczne. Trafnie bowiem podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że nie ma żadnych podstaw, aby z tego, iż omawiane rozporządzenie (2073/2005), które określa kryteria mikrobiologiczne dotyczące środków spożywczych i dopuszcza występowanie Salmonelli w niektórych produktach, a contrario wyprowadzać wniosek, że środki spożywcze tam nie wymienione, mogą zawierać zanieczyszczenia mikrobiologiczne i to w większych ilościach. WSA słusznie zatem przyznał rację organowi, że w przypadku odstępstw wymienionych w tym akcie prawnym, a o takich mowa w art. 8, dopuszczalność odstąpienia od egzekwowania limitów przewidziana jest w stosunku do takiej żywności, co do której postępowanie z nią eliminuje ryzyka zagrożeń dla zdrowia ludzi (np. wskazano tu na obróbkę termiczną oraz na potrzebę właściwego znakowania i badania produktów). Rację ma także Sąd I instancji, że - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - w odniesieniu do [...] A. za prawnie relewantny fakt ustalony w postępowaniu administracyjnym należy uznać dodatkowo także to, iż jest to produkt, który nie musi być poddawany przez konsumenta obróbce termicznej (a nawet z reguły nie jest), a nadto konsument nie jest pouczany o bezpiecznym sposobie postępowania z nim. Za całkowicie chybiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie zakwestionowanego środka spożywczego za niespełniającego warunków zdrowotnych, szkodliwego dla zdrowia oraz niebezpiecznego. W uzasadnieniu tego zarzutu podkreślono, iż organ, a następnie WSA, wywiedli wnioski co do zagrożenia spowodowanego spożyciem na podstawie oceny ryzyka innego środka spożywczego, a w odniesieniu do przedmiotowej [...] ryzyko takie natomiast nie istnieje. Nie są to zarzuty usprawiedliwione, ponieważ WSA prawidłowo uznał, że art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż określa także kryteria uznania środka za szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka. Zgodnie z tym przepisem środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka, to środek spożywczy, którego spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka, w szczególności jeżeli: a) nie spełnia wymagań zdrowotnych określonych w dziale II, b) zawiera: - substancje zanieczyszczające lub zanieczyszczenia mikrobiologiczne w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej oraz inne zanieczyszczenia, - pozostałości skażeń promieniotwórczych w ilościach przekraczających poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej, - weterynaryjne produkty lecznicze w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy lub zabronione określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej, - inne substancje szkodliwe dla zdrowia lub życia człowieka określone w przepisach Unii Europejskiej. Nie mogą być zatem uznane za trafne zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego opisane w punkcie 2a petitum skargi kasacyjnej, bowiem wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie spółki, trafnie zauważył Sąd I instancji, iż ocena w tym zakresie została dokonana właśnie z uwzględnieniem tego, jak [...] jest wykorzystywana przez konsumentów ("w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem" - art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż.; "w zwykłych warunkach korzystania z żywności przez konsumenta" - art. 14 ust. 3 lit. a) rozporządzenia 178/2002). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do naruszania przepisów prawa procesowego i materialnego mimo, iż na potrzeby niniejszej sprawy wykorzystano opracowanie dotyczące innego importera [...]. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że jest ono w pełni przydatne, aktualne i adekwatne także do analizowanego przypadku, ponieważ dotyczy także takiego samego zagrożenia, a Inspektor Powiatowy wraz ze zgłoszeniem RASFF, przekazanym za pośrednictwem Inspektora Wojewódzkiego, otrzymał przekazaną z Głównego Inspektoratu Sanitarnego ocenę ryzyka sporządzoną w dniu [...] sierpnia 2019 r. ([...]) przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Zakład Bezpieczeństwa Żywności dla środka spożywczego jakim jest [...], dla której wykryto w 1 z 5 próbek obecność bakterii Salmonella spp. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż skoro ocena ryzyka została wykonana dokładnie w odniesieniu do takiego samego produktu, jak w przypadku tego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, a do tego identycznie kształtują się wyniki jego badań pod kątem wykrywalności zanieczyszczeń, to może być wykorzystana ona także w niniejszej sprawie. W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić zarzut zawarty w punkcie pierwszym petitum skargi, bowiem ocena ryzyka sporządzona w dniu [...] sierpnia 2019 r. ([...]) przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Zakład Bezpieczeństwa Żywności opiera się właśnie na art. 14 rozporządzenia 178/2002. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowym postępowaniu omawiane stanowisko Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Zakładu Bezpieczeństwa Żywności dla środka spożywczego jakim jest [...] jest w pełni przydatne, aktualne i adekwatne. Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że we wskazanym wyżej dokumencie w sposób przekonujący, ze wskazaniem na opracowania naukowe i badania wykazano, że zanieczyszczone Salmonellą spp. przyprawy mogą przyczynić się do wywołania negatywnych skutków zdrowotnych u ludzi. Akcentowano w nim – co ma odniesienie do przypraw – że pałeczki Salmonelli są w stanie przeżyć nawet przy długotrwałym przechowywaniu suchego produktu, by przy jego spożyciu wywołać zatrucie pokarmowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a,. oddalił skargę kasacyjną.