II GSK 844/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 77/22 w sprawie ze skargi [...] w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2021 r. nr DWB.7100.65.2019.MDO w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie oznakowania na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] w O. 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2022 r., V SA/Wa 77/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] lutego 2019 r. pracownicy Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej - MWINB) pobrali u sprzedawcy – C. sp. z o.o. próbkę wyrobu budowlanego w postaci płyt styropianowych wyprodukowanych przez [...] w O. Przedmiotowa próbka została przekazana do badań Polskiemu Centrum Badań i Certyfikacji S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział Badań i Certyfikacji w Gdańsku, Laboratorium Wyrobów Budowlanych (dalej - Laboratorium), które sporządziło sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., zawierające negatywną ocenę w zakresie jednej z cech wyrobu, tj. oporu cieplnego, przy jednoczesnym stwierdzeniu zgodności trzech pozostałych badanych cech z deklarowanymi właściwościami użytkowymi wyrobu. Decyzją z dnia 22 listopada 2019 r. MWINB, na podstawie art. 36b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1213, dalej - u.w.b.), nałożył na [...] karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za umieszczenie oznakowania CE na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia 16 marca 2020 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – GINB) utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. Organy obu instancji zgodnie uznały, że wyniki badań przeprowadzonych przez Laboratorium nie potwierdziły deklarowanego przez producenta poziomu oporu cieplnego, gdyż badanie wykazało wynik RMEAN - 0,44 x SR = 2,48, podczas gdy deklarowany poziom (RD) był wyższy (2,50 m²K/W). W konsekwencji zaś wyrób nie spełniał wymagań określonych w u.w.b., co skutkowało koniecznością nałożenia na producenta kary pieniężnej. W uzasadnieniach omówione zostały również dyrektywy wymiaru kary, których spełnienie powodowało wymierzenie kary w zaostrzonej wysokości z uwagi na uprzednie naruszenia u.w.b. przez Spółkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1183/20 uchylił decyzję GINB z dnia 16 marca 2020 r. Sąd za zasadny uznał zarzut dotyczący braku ustaleń i wyjaśnień organu odnośnie do tzw. niepewności rozszerzonej badań, której nieuwzględnienie nie pozwalało na jednoznaczne określenie, czy doszło do naruszenia prawa, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Zdaniem Sądu, z uwagi na fakt, że sam organ w decyzji przyznawał, że zakres odstępstwa wartości faktycznych od wartości deklarowanych był nieznaczny, to może zaistnieć sytuacja, w której uwzględnienie niepewności rozszerzonej (o ile należy ją uwzględnić) może skutkować tym, że albo odstępstw w ogóle nie będzie albo będą one jeszcze mniejsze niż ustalone przez organ. W szczególności Sąd uznał za niezbędne wyjaśnienie, czy w ocenie wyników badań należało zastosować wytyczne dokumentów ILAC-G8:03/2009. Ponadto zdaniem tego Sądu, organ powinien dokonać oceny badań Laboratorium, a nie je bezkrytycznie przyjmować za swoje, bez dokonania własnej analizy. Za zasadne Sąd uznał również kwestionowanie przez Skarżącą zastosowanych przesłanek wymiaru kary, w szczególności jej zaostrzania z uwagi na stwierdzone przez organy uprzednie naruszenia prawa przez Spółkę, które – w jego ocenie – powinny wynikać z ostatecznych decyzji administracyjnych, a nie z protokołów kontroli czy sprawozdań z badań. Zdaniem Sądu, ustalenia organu w tym zakresie były wadliwe i mogły mieć wpływ na wysokość nałożonej kary. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., II GSK 96/21 oddalił skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia. Sąd kasacyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że skoro ocena zawarta w sprawozdaniu Laboratorium nie uwzględniała niepewności wyników badań, to za uzasadnione trzeba uznać oczekiwanie, że organ okoliczność tę uwzględni, oceni oraz ustali jej znaczenie i konsekwencje dla formułowanych w sprawie wniosków, a mianowicie, czy doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 36b u.w.b., a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Zwłaszcza, że w odniesieniu do drugiej ze wskazanych kwestii, przepis art. 36j ust. 3 u.w.b. wśród dyrektyw wymiaru kary administracyjnej wymienia także stopień naruszenia przepisów ustawy. Jeżeli więc – jak wynikało to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – organ administracji nie odniósł się do wskazanej kwestii, a w kontekście wskazanych konsekwencji wynikających z art. 36j ust. 3 u.w.b. kwestię tę trzeba uznać za istotną dla odpowiedzi na pytanie, czy doszło do naruszenia, a jeżeli tak, to czy jego stopień nie był (jeszcze) niższy, niż pierwotnie przyjęty przez organ, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji nie mogły być uznane za pełne, jednoznaczne i wystarczające, jak w pełni zasadnie ocenił to Sąd I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 8 listopada 2021 r. uchylił decyzję MWINB z dnia 22 listopada 2019 r. w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej (20.000 zł) i w tym zakresie orzekł o wysokości kary pieniężnej 10.000 zł, jednocześnie utrzymując w mocy decyzję w pozostałej części. Organ wyjaśnił, że realizując wytyczne zapadłych w sprawie wyroków zwrócił się do Laboratorium oraz do Polskiego Centrum Akredytacji, a także do Instytutu Techniki Budowlanej o zajęcie stanowiska w kwestii wyniku badań z uwzględnieniem "niepewności rozszerzonej". Na podstawie otrzymanych odpowiedzi od tych podmiotów stwierdził, że w dniu wykonania badań przez Laboratorium nie istniał obowiązek uwzględnienia niepewności rozszerzonej przy stwierdzeniu zgodności otrzymanego wyniku badania z deklarowaną właściwością użytkową wyrobu zgodnie z dokumentem ILAC-G8:03/2009, bowiem sprawozdania z badań są sporządzane zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu i udostępnianych na rynku krajowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 2332 ze zm., dalej - rozporządzenie z dnia 23 grudnia 2015 r.). GINB stwierdził zatem, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że działanie producenta wypełniało dyspozycję przepisu art. 36b u.w.b. Uzasadniając zmniejszenie wymiaru kary organ wskazał, że stopień naruszenia przepisów u.w.b. był znikomy, a liczba wyrobów wprowadzonych do obrotu niewielka, co przemawiało za obniżeniem wysokości kary. Jako okoliczność łagodzącą należało także uwzględnić współpracę Spółki z organami oraz dobrowolne wycofanie sporego wyrobu z obrotu. Natomiast za okoliczność zaostrzającą wymiar kary organ odwoławczy uznał uprzednie stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego w toku kontroli nieprawidłowości, a także wyniki wielu badań (zleconych od 1 stycznia 2017 r.), które wykazały, że wyroby budowlane Spółki nie spełniały deklarowanych przez nią właściwości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora z dnia 8 listopada 2021 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł i utrzymującej w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia 22 listopada 2019 r. Spółka wniosła o stwierdzenie ich nieważności, ewentualnie o ich uchylenie w zaskarżonej części oraz umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Spółki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że poprzednio orzekające sądy nie ograniczyły swej oceny prawnej jedynie do wskazania konieczności ustalenia, czy przeprowadzone w sprawie badania winny uwzględniać – w sensie normatywnym – tzw. niepewność rozszerzoną badań, ale wyraźnie przesądziły, że obowiązkiem organu, oprócz ustalenia tej kwestii, będzie dokonanie oceny jej znaczenia i konsekwencji dla formułowanych w sprawie wniosków. Tymczasem orzekający ponownie w sprawie organ ustalił i przyjął, że akredytowane Laboratorium nie miało normatywnego obowiązku uwzględnienia niepewności rozszerzonej przy stwierdzeniu zgodności otrzymanego wyniku badania z deklarowaną właściwością użytkową wyrobu, jednak nie dokonał oceny uzyskanego wyniku badań w świetle wątpliwości co do rzeczywistej niezgodności spornej cechy wyrobu z zadeklarowaną wartością użytkową wyrobu (przy uwzględnieniu odchylenia na poziomie 0,02 m²K/W), a także jej znaczenia i konsekwencji dla formułowanych w sprawie wniosków. Istota oceny sprawozdania z badań, którego wiarygodność nie jest sporna, polegać miała na uwzględnieniu realnych przecież faktów obejmujących wskazanie przez Laboratorium poziomu niezgodności (0,02 m2/KW) oraz poziomu niepewności rozszerzonej badań (0,07 m2/KW) i ich znaczenia dla ziszczenia się dyspozycji art. 36b u.w.b., przy jednoczesnym założeniu, że ocena wyniku badań nie może być niepewna (nierozstrzygająca, czy wyrób spełnia bądź nie spełnia zadeklarowanej przez producenta wartości użytkowej). Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania przedstawione w uprzednio zapadłych w sprawie wyrokach, jak też dokonując własnej oceny działań Głównego Inspektora po wyroku sądu kasacyjnego, które znalazły swój wyraz w uzasadnieniu do zaskarżonej obecnie decyzji, należało przyjąć, że jeśliby się okazało, że pominięcie w wynikach badań przeprowadzonych przez Laboratorium tzw. niepewności rozszerzonej spowodowane było tym, że jej uwzględnienie nie pozwalało na otrzymanie jednoznacznego wyniku (nie można było stwierdzić ani zgodności ani niezgodności z wymaganiami, gdyż wynik badania – zwiększony oraz zmniejszony o niepewność rozszerzoną przy poziomie ufności 95% – zachodził na wartość dolnej lub górnej granicy podanej jako warunek zgodności), to zachodziła w sprawie podstawa do uwzględnienia przez Głównego Inspektora zasady wyrażonej w art. 81a § 1 k.p.a. Jeśli natomiast przyjąć, że uzyskany wynik badania był rezultatem wyłącznie tego, że Laboratorium kierowało się wolą zlecającego badanie organu nadzoru budowalnego, oczekującego jednoznacznego wyniku o zgodności bądź niezgodności, to w kontrolowanej sprawie doszłoby do istotnego naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. WSA podkreślił, że już w sprawozdaniu z badań z dnia [...] lutego 2019 r. Laboratorium oszacowało i wskazało niepewność rozszerzoną na poziomie 0,07 m2K/W (co samo w sobie winno rodzić pytanie, w jakim celu podano tę informację, skoro przyjęta metoda badawcza nie obejmowała obowiązku jego uwzględniania w ocenie wyników badań) i jeśli stwierdzona różnica między wartością deklarowaną a faktyczną w wysokości 0,02 m2K/W nie została przez nie uwzględniona z uwagi na przyjętą metodę badań (spośród metod stosowanych) – to mimo braku normatywnej podstawy do uwzględnienia niepewności rozszerzonej przyjąć wypada, że w sprawie istnieją niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które organy miały obowiązek rozstrzygnąć na korzyść Skarżącej. Takiej oceny będzie aktualnie obowiązany dokonać Wojewódzki Inspektor i w razie stwierdzenia, że różnica pomiędzy zadeklarowaną a faktyczną wartością poziomu oporu cieplnego mieściła się w tzw. niepewności rozszerzonej, lecz nie została ona uwzględniona przy ocenie wyniku badań z uwagi na potrzebę uzyskania wyniku jednoznacznego (zgodny bądź niezgodny) – będzie obowiązany umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia Spółce kary pieniężnej z uwagi na zasadę rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony, a co za tym idzie – z uwagi na brak znamion deliktu administracyjnego, opisanego w art. 36b u.w.b. W przeciwnym zaś razie organ będzie raz jeszcze obowiązany rozważyć dyrektywy wymiaru kary, gdyż nakładając na Spółkę karę w wysokości 10.000 zł Główny Inspektor ponownie nie ustrzegł się wadliwej ich oceny. Z tych wszystkich względów Sąd I instancji uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a., a także przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 81a § 1 k.p.a., jak również dokonał błędnej interpretacji dyrektyw wymiaru kary, określonych w art. 36j ust. 3 u.w.b., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył ww. wyrok w całości i podniósł zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wbrew wcześniejszym wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 24 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1183/20 i Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 96/21, nie dokonał oceny uzyskanego wyniku badań Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji S.A. w świetle potwierdzonych wątpliwości, co do rzeczywistej niezgodności spornej cechy wyrobu z zadeklarowaną wartością użytkową wyrobu, a także jej znaczenia i konsekwencji dla formułowanych w sprawie wniosków; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winny rozstrzygnąć na korzyść [...] w O. 2. prawa materialnego, tj. art. 36j ust. 3 u.w.b. poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał błędnej interpretacji dyrektyw wymiaru kary, bowiem stopień naruszenia w niniejszej sprawie był najniższy z możliwych, co skutkowało uznaniem, że wymierzona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kara pieniężna jest zawyżona. Powołując takie zarzuty GINB wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Organ wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, która w niniejszej sprawie nie została stwierdzona. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na ściśle powiązanych ze sobą zarzutach zgłoszonych w ramach obu podstaw kasacyjnych, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 u.w.b. wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i zamierzonemu zastosowaniu co oznacza, że jego właściwości użytkowe umożliwiają prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma on być zastosowany w sposób trwały, spełnienie podstawowych wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z kolei, w myśl art. 5 ust. 1 u.w.b. wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z Rozporządzeniem Nr 305/2011. W świetle art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu. Z art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Nr 305/2011 wynika m.in. że oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6, oraz że poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w niniejszym rozporządzeniu. Producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł (art. 36b u.w.b.). Zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają normy prawa materialnego, albowiem to one stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, albo nałożenia obowiązku w postaci sankcji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, określając znamiona deliktu administracyjnego przypisanego stronie skarżącej, zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie wyznaczał art. 36b u.w.b. Ustalenia organu musiały być ukierunkowane na wykazanie, że wprowadzony przez spółkę do obrotu wyrób budowlany nie posiadał właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych. Jedynie jednoznaczne ustalenie tego faktu daje bowiem asumpt do twierdzenia, że zachowanie to wyczerpywało znamiona deliktu, o którym mowa w art. 36b u.w.b. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2021 r., II GSK 1339/20 (ONSAiWSA 2021/4/63) w związku z tym, że wykonywaniu kompetencji polegającej na nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji administracyjnej nie może towarzyszyć, co trzeba uznać za aksjomat, żadna dowolność czy też arbitralność, za uzasadnione należy uznać twierdzenie oraz formułowane na jego podstawie oczekiwanie, że w postępowaniu w sprawie jej nałożenia organ administracji publicznej jest zobowiązany jednoznacznie ustalić oraz w przekonujący sposób wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek jej nałożenia, tak faktycznych, jak i prawnych - a ze swej istoty zakłada to obowiązek wykazania, że zachowanie (czyn, a więc działanie lub zaniechanie) przypisywane adresatowi decyzji nakładającej sankcję wyczerpywało znamiona deliktu - co stanowi warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem. Jeżeli zaś warunek ten nie jest spełniony, to ocena działania organu administracji publicznej nie może być inna, jak tylko krytyczna. W okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji oparły się wynikach badań przeprowadzonych przez Laboratorium, które nie potwierdziły deklarowanego przez producenta poziomu oporu cieplnego, gdyż badanie wykazało wynik RMEAN - 0,44 x SR = 2,48, podczas gdy deklarowany poziom (RD) był wyższy (2,50 m²K/W). W konsekwencji stało się to podstawą nałożenia na producenta kary pieniężnej. Kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowi prawidłowość ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego odnośnie do tego, czy kwestionowany wyrób budowlany, tj. płyty styropianowe nie posiadały właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych w kontekście oszacowanej i wykazanej przez Laboratorium w sprawozdaniu z badań z dnia [...] lutego 2019 r. niepewności rozszerzonej na poziomie 0,07 m2K/W. Zagadnienie to stało się już przedmiotem rozważań i oceny sądu administracyjnego. Kontrolowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bowiem drugim zapadłym w sprawie orzeczeniem tego Sądu. Otóż wyrokiem z dnia 24 września 2020 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1183/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił poprzednią decyzję odwoławczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję MWINB z dnia 22 listopada 2019 r. Natomiast wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 96/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu od ww. orzeczenia. W wyroku z dnia 24 września 2020 r., Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie niepewności rozszerzonej jest pojęciem funkcjonującym realnie w sferze nauki i badań pomiarowych. "Niepewność rozszerzona określa przedział ufności, jaki przypisujemy wynikowi pomiaru wielkości mierzonej. Przedział ten powinien odpowiadać określonemu poziomowi ufności. Na ogół przyjmuje się standardowo poziom ufności 95 %, szczególnie w pomiarach związanych z wzorcowaniem" (P. Fotowicz "Obliczanie niepewności rozszerzonej metodą analityczną opartą na splocie rozkładów wielkości wejściowych" w: "Pomiary Automatyka Robotyka 1/2005" s. 5). Z kolei A. Kubiaczyk w "OKREŚLANIE NIEPEWNOŚCI POMIARÓW" (źródło: http://www.if.pw.edu.pl/labfiz1p/cmsimple2_4/1instrukcje_pdf/ONP%2020poradnik.pdf) podnosił, że: "Niepewność rozszerzona (expanded uncertainty) U(x) lub Uc(x) to wielkość określająca przedział wokół wyniku pomiaru, od którego oczekuje się, że obejmuje dużą część wartości, które w uzasadniony sposób można przypisać wielkości mierzonej. Należy podkreślić, że niepewność standardowa jednoznacznie określa wynik pomiaru, jednak Przewodnik wprowadza niepewność rozszerzoną, która służy do wnioskowania o zgodności wyniku pomiaru z wynikami uzyskanymi w innych warunkach lub z wartościami tablicowymi oraz do celów komercyjnych i do ustalania norm przemysłowych, zdrowotnych, bezpieczeństwa, itd.". Pojęcie to opisywane jest w oficjalnych publikacjach Głównego Urzędu Miar – "Wyrażanie Niepewności Pomiaru. Przewodnik", GUM, 1999. Z uwagi na fakt, iż sam organ w decyzji przyznał, że zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych jest nieznaczny, gdyż (zaledwie 0,02 m2/KW), Sąd uznał, iż może zaistnieć sytuacja, w której uwzględnienie niepewności rozszerzonej (o ile należy ją uwzględnić) może skutkować tym, że albo odstępstw w ogóle nie będzie, albo będą one jeszcze mniejsze niż ustalone przez organ. Uchylając po raz pierwszy decyzję GINB WSA w Warszawie wskazał: "W pierwszym rzędzie organ ustali, czy strona rzeczywiście naruszyła prawo. GINB ustali przede wszystkim to, czy PCBiC miał obowiązek stosowania normy wynikającej z dokumentu ILAC-G8:03/2009, obejmującej w szczególności tzw. niepewność rozszerzoną. Jeżeli po przeprowadzeniu dowodów w tym zakresie organ ustali, że producent naruszył prawo, organ wymierzy mu karę, z uwzględnieniem przesłanek z art. 36j ust. 3 u.w.b. Przy uwzględnianiu wcześniejszych naruszeń u.w.b., organ winien uwzględnić jedynie te stwierdzone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, a stopień naruszenia u.w.b. winien być uznany przez GINB za jeszcze niższy niż wskazano to w skarżonej decyzji". Natomiast w wyroku o sygn. akt II GSK 96/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "skoro w szeroko rozumianej sferze należącej do przedmiotu sprawy funkcjonuje pojęcie "niepewności wyników (niepewności rozszerzonej)", a co więcej, skoro w konsekwencji tego stanu rzeczy – wobec znaczenia i doniosłości wskazanej okoliczności – wymienione pojęcie przeniesione zostało również przez prawodawcę na grunt norm prawnych, co nie jest sporne i wynika z powyżej przedstawionych uwag, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że organ administracji publicznej, który orzeka w sprawie nałożenia kary administracyjnej za delikt, o którym mowa w art. 36b u.w.b., nie może pomijać i nie uwzględniać konsekwencji wynikających z przedstawionego stanu rzeczy, a mianowicie konsekwencji wynikających z niepewności wyników badań. Wobec tego, skoro ze sprawozdania z badań z dnia [...] lutego 2019 r., którego przedmiotem były zakwestionowane w sprawie wyroby budowlane wynika, że zawarta w tym sprawozdaniu ocena nie uwzględnia niepewności wyników badań, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione trzeba było uznać oczekiwanie, że organ administracji publicznej wskazaną okoliczność uwzględni, oceni oraz ustali jej znaczenie i konsekwencje dla formułowanych w sprawie wniosków, a mianowicie, czy doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 36b u.w.b., a jeżeli tak, to w jakim stopniu." Nie można mieć zatem żadnych wątpliwości, że zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, orzekając ponownie w sprawie, jak też Sąd I instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny orzekając obecnie związane zostały oceną prawną i zaleceniami wyrażonymi we wskazanych wyżej wyrokach – z mocy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Jednocześnie, w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 listopada 2021 r. wskazał, że: "Realizując wytyczne zapadłych w sprawie wyroków organ zwrócił się do Laboratorium oraz do Polskiego Centrum Akredytacji, a także do Instytutu Techniki Budowlanej o zajęcie stanowiska w kwestii wyniku badań z uwzględnieniem "niepewności rozszerzonej". Na podstawie otrzymanych odpowiedzi od tych podmiotów stwierdził, że w dniu wykonania badań przez Laboratorium nie istniał obowiązek uwzględnienia niepewności rozszerzonej przy stwierdzeniu zgodności otrzymanego wyniku badania z deklarowaną właściwością użytkową wyrobu zgodnie z dokumentem ILAC-G8:03/2009, bowiem sprawozdania z badań są sporządzane zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu i udostępnianych na rynku krajowym (...)". Główny Inspektor podkreślił przy tym, że "stosowanie wytycznych zawartych w dokumencie ILAC-G8:03/2009 prowadziło do sytuacji, w której w odniesieniu do wyniku badania, który zwiększony oraz zmniejszony o niepewność rozszerzoną przy poziomie ufności 95%, zachodził na wartość dolnej lub górnej granicy podanej jako warunek zgodności, zatem nie można było stwierdzić ani zgodności, ani niezgodności z wymaganiami". Zdaniem organu jest to sytuacja nie do przyjęcia. Ponadto zauważył, że "zgodnie ze stanowiskiem Polskiego Centrum Akredytacji wymagania akredytacyjne określone w normie PN-EN ISO/IEC 17025:2018-02 ustalają, że przy przedstawianiu stwierdzeń zgodności wyniku badania ze specyfikacją lub wymaganiem, w pierwszej kolejności laboratorium kieruje się zasadą podejmowania decyzji określoną przez klienta, przepisem lub dokumentem normatywnym, natomiast w przypadku, gdy brak jest wyżej zdefiniowanej zasady (sposobu uwzględniania niepewności pomiaru, w tym niepewności rozszerzonej) laboratorium powinno wybrać i zaproponować klientowi właściwą zasadę uwzględniania niepewności pomiaru przy stwierdzaniu zgodności, np. w oparciu o wytyczne przewodnika ILAC G:8. Jak to z kolei wyjaśnił Instytut Techniki Budowlanej, w przypadku badań w ramach rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2015 r., zasada ta była i jest nadal jednoznacznie określona: ocena zgodności bez uwzględnienia niepewności. Reasumując organ uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że działanie producenta (Spółki) wypełniało dyspozycję przepisu art. 36b u.w.b.". Analiza powyższego daje podstawy do stwierdzenia, że organ nie wykonał wskazań zawartych w orzeczeniach sądowych. Ustalając zasady przeprowadzania badań przez Laboratorium w kontekście uwzględnienia niepewności rozszerzonej, GINB zaniechał oceny jej znaczenia i konsekwencji dla formułowanych w sprawie wniosków, przyjmując wyjaśnienia Polskiego Centrum Akredytacji i Instytutu Techniki Budowlanej bezpośrednio za podstawę uznania, że mamy do czynienia z deliktem administracyjnym, o którym mowa w art. 36 u.w.b. Trafnie zatem stwierdzono w zaskarżonym wyroku, iż orzekający ponownie w sprawie organ zastosował się jedynie do pierwszej części wskazanej oceny prawnej, tj. ustalił i przyjął, że akredytowane Laboratorium nie miało normatywnego obowiązku zastosowania wytycznych dokumentu ILAC-G8:03/2009, a tym samym nie miało obowiązku uwzględnienia niepewności rozszerzonej przy stwierdzeniu zgodności otrzymanego wyniku badania z deklarowaną właściwością użytkową wyrobu. Wymaga zatem ponownego wyjaśnienia, że jeżeli istota naruszenia, o którym mowa w art. 36b u.w.b. polega na tym, że "wprowadzany do obrotu wyrób budowlany nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych", to warunkiem koniecznym przypisania wymienionego naruszenia adresatowi decyzji nakładającej karę pieniężną za to naruszenie, jest wykazanie na gruncie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jej wydania, że rzeczywiście dany wyrób nie posiada deklarowanych właściwości użytkowych. W zapadłych wcześniej orzeczeniach WSA i NSA wskazywały na konieczność uwzględnienia znaczenia wartości niepewności rozszerzonej przy ocenie zaistnienia przesłanek z art. 36b u.w.b., czego organ nie uczynił, w konsekwencji czego naraził się na zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Uznając zatem za nieusprawiedliwiony zarzut z pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, należy powtórzyć wyraźnie za Sądem I instancji, że w razie stwierdzenia, że różnica pomiędzy zadeklarowaną a faktyczną wartością poziomu oporu cieplnego mieści się w granicach tzw. niepewności rozszerzonej, lecz nie została ona uwzględniona przy ocenie wyniku badań z uwagi na potrzebę uzyskania wyniku jednoznacznego (zgodny bądź niezgodny), organ będzie obowiązany umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia Spółce kary pieniężnej z uwagi na zasadę rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony, a co za tym idzie – z uwagi na brak znamion deliktu administracyjnego, opisanego w art. 36b u.w.b. Brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że wyrób budowlany nie posiada zadeklarowanych właściwości (wobec konieczności uwzględnienia niepewności rozszerzonej) nie tylko uprawnia, ale i zobowiązuje w świetle brzmienia art. 36b u.w.b. organ do zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. Wynikająca z przepisu zasada zawiera dyrektywę odnoszącą się do sposobu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie dotyczącej nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Uzupełnia ona postanowienia art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. dotyczące reguł uznawania okoliczności faktycznych za udowodnione (M. Stahl, M. Karcz-Kaczmarek, Ochrona praw jednostki na płaszczyźnie nowych zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Błachucki, G. Sibiga (red.), Kodeks postępowania administracyjnego po zmianach w latach 2017–2019, Warszawa 2020, s. 56). O istnieniu niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego można mówić wówczas, gdy nie ma dowodów, przy pomocy których można ustalić istnienie lub nieistnienie określonej okoliczności albo pomimo przeprowadzenia wszelkich możliwych dowodów nie udało się ustalić jednoznacznie istnienia lub nieistnienia określonej okoliczności. W niniejszej sprawie, fakt wystąpienia takich wątpliwości potwierdził sam organ, wskazując, iż "wynik badania, który zwiększony oraz zmniejszony o niepewność rozszerzoną przy poziomie ufności 95%, zachodził na wartość dolnej lub górnej granicy podanej jako warunek zgodności, zatem nie można było stwierdzić ani zgodności, ani niezgodności z wymaganiami". Nie okazał się również skuteczny zarzut naruszenia art. art. 36j ust. 3 u.w.b. poprzez błędne uznanie, że kara została zawyżona. Po pierwsze, GINB uznał za okoliczność zaostrzającą wymiar kary uprzednie stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego w toku kontroli nieprawidłowości, a także wyniki wielu badań (zleconych od 1 stycznia 2017 r.), które wykazały, że wyroby budowlane Spółki nie spełniały deklarowanych przez nią właściwości. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt VI SA/Wa 1183/10 i oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II GSK 96/21 przesądziły, że za "uprzednie naruszenie przepisów ustawy" – w rozumieniu art. 36j ust. 3 u.w.b. – nie mogą zostać przyjęte ustalenia kontroli ani wyniki badań. Naruszenia, które mogą zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu wymiaru kary muszą wynikać z ostatecznych (i jak się zdaje także prawomocnych) decyzji administracyjnych. Uchybienie to niewątpliwie miało wpływ na wysokość kary. Po drugie, Sąd I instancji trafnie zauważył, że skoro w sprawozdaniu z badań z dnia [...] lutego 2019 r. stwierdzono zgodność trzech cech wyrobu z deklarowanymi przez producenta właściwościami użytkowymi, a tylko jedna cecha (opór cieplny) okazała się minimalnie odbiegająca od właściwości zadeklarowanej, przy czym wynik tego badania mógł być niejednoznaczny przy uwzględnieniu wartości niepewności rozszerzonej, to uzasadnione jest oczekiwanie, że wymiaru kary należy poszukiwać w okolicach jej dolnej granicy. Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że ustalenie kary w wysokości 10 000 zł nie wypełnia ww. wskazań. Jako że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118).