II GSK 827/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Piotr Ostrowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1123/22 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 listopada 2021 r. nr DZP-III.6110.521.2021 w przedmiocie skreślenia z listy radców prawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1123/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę M.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 listopada 2021 r. w przedmiocie skreślenia z listy radców prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia oraz uchylenia decyzji organu odwoławczego celem usunięcia wskazanych naruszeń prawa procesowego i materialnego przez organ odwoławczy, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z uwierzytelnionej kserokopii tabeli zawierającej zestawienie zaległości i wpłaty kwoty 600 zł w lipcu 2019 r., stanowiącej załącznik do pozwu OIRP w Katowicach z dnia [...] 2022 r., na okoliczność wpłaty kwoty 600 zł w lipcu 2019 r. i braku zaległości z tytułu składek powyżej 1 roku na dzień wszczęcia postępowania w sprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jakim jest przepis art. 29 pkt 4a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1166; powoływanej dalej jako: u.r.p.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, poprzez: a) błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten winien być odczytywany wprost i że uchwały zapadłe na jego postawie mają charakter uchwał związanych, tzn. zdaniem Sądu, wypełnienie hipotezy tej normy prawnej w postaci zalegania przez radcę prawnego w opłacaniu składek członkowskich za okres dłuższy niż rok wywołuje wprost obowiązek zastosowania sankcji tam wymienionej w postaci automatycznego skreślenia z listy radców prawnych bez oceny innych okoliczności faktycznych sprawy, zamiast, zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, ocenić inne okoliczności faktyczne sprawy w szczególności dotyczące możliwości zastosowania sankcji, a mianowicie np. czy Skarżący miał możliwości zapłaty tych składek oraz rzeczywistego stopnia zawinienia Skarżącego w powstaniu okoliczności braku środków finansowych lub majątku na zapłatę wymaganych składek, gdzie w związku z nieuiszczeniem kwoty odszkodowania w okresie próby Sąd Okręgowy w G. przeprowadził postępowanie karne wykonawcze ([...]) i nie zarządził wykonania kary pozbawienia wolności z powodu nieuiszczenia tych kwot wynikających z wyroku uznając, że nie z winy Skarżącego nie był w stanie wywiązać się z tego obowiązku oraz ubieganie się Skarżącego o udzielenie ulg w postaci umorzenia ewentualnie rozłożenie na raty zaległości, o wynikach którego to postępowania Skarżący nie został powiadomiony w trakcie niniejszego postępowania mimo stosownych wniosków dowodowych składanych w odwołaniu i skardze; zdaniem pełnomocnika Skarżącego Sąd winien zastosować prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu w zgodzie z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z dnia 11 maja 2007 r., K 2/07, opisany w pkt); b) niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd przy ocenie działania zgodnie z prawem Organu odwoławczego nie wziął pod uwagę okoliczności faktycznych wskazanych powyżej, wynikających ze stosowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu; c) niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd uznając, że wystąpiła przesłanka nieuiszczenia składek członkowskich za okres dłuższy niż jeden rok pominął w swojej ocenie fakt, że: - w niniejszej sprawie oceniany winien być okres od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 31 lipca 2020 r., ponieważ początkowa data zaległości została określona w uchwale wszczynającej postępowanie na dzień 1 kwietnia 2019 r.. a końcowa data liczenia zaległości wypadała na dzień 31 lipca 2020 r., gdyż wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie skreślenia Skarżącego z listy radców prawnych w związku z nieuiszczaniem składek członkowskich nastąpiło uchwałą Rady OIRP w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], - za inne okresy winno być odrębne wszczęcie postępowania i poinformowanie o tym Skarżącego, - wysokość miesięcznych składek wynosiła 100 zł, - okres zaległości obejmował 16 miesięcy, - przy czym już w lipcu 2019 r. Skarżący wpłacił kwotę zaległości w wysokości 600 zł, czyli wyrównał zaległości za 6 miesięcy, tzn. za okres od kwietnia do września 2019 r., - tym samym pozostała kwota w ramach tak wszczętego postępowania wynosiła 1.000 zł i termin jej najbardziej zaległej raty nie przekraczał jednego roku. 2. przepisów postępowania procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. wynikających z nich zasad praworządności, prawdy obiektywnej, rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, zaufania do organów władzy publicznej, informowania stron, czynnego udziału stron w postępowaniu i obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu, poprzez akceptację postępowania przeprowadzonego przez Organ odwoławczy i jego ustaleń, a który nie uwzględnił i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w przypadku wątpliwości nie rozstrzygnął ich na korzyść Skarżącego: a) z zastosowaniem przesłanek wynikających z konstytucyjnej zasady proporcjonalności przy zastosowaniu prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 29 pkt 4a u.r.p., a wskazanych powyżej w pkt 1 lit. a), tj. w szczególności dotyczących możliwości zastosowania sankcji, a mianowicie np. czy Skarżący miał możliwości zapłaty tych składek oraz rzeczywistego stopnia zawinienia Skarżącego w powstaniu okoliczności braku środków finansowych lub majątku na zapłatę wymaganych składek, gdzie w związku z nieuiszczeniem kwoty odszkodowania w okresie próby Sąd Okręgowy w G. przeprowadził postępowanie karne wykonawcze ([...]) i nie zarządził wykonania kary pozbawienia wolności z powodu nieuiszczenia tych kwot wynikających z wyroku uznając, że nie z winy Skarżącego nie był w stanie wywiązać się z tego obowiązku oraz ubieganie się Skarżącego o udzielenie ulg w postaci umorzenia ewentualnie rozłożenie na raty zaległości, o wynikach którego to postępowania Skarżący nie został powiadomiony w trakcie niniejszego postępowania mimo stosownych wniosków dowodowych składanych w odwołaniu i skardze; b) błędnie ustalił, pomijając określone okoliczności faktyczne wynikające z zebranego materiału dowodowego, że we wszczętej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 29 pkt 4a u.r.p. w postaci nieuiszczenia składek członkowskich za okres dłuższy niż jeden rok nie biorąc pod uwagę tego, że: - w niniejszej sprawie oceniany winien być okres od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 31 lipca 2020 r., ponieważ początkowa data zaległości została określona w uchwale wszczynającej postępowanie na dzień 1 kwietnia 2019 r., a końcowa data liczenia zaległości wypadała na dzień 31 lipca 2020 r., gdyż wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie skreślenia Skarżącego z listy radców prawnych w związku z nieuiszczaniem składek członkowskich nastąpiło uchwałą Rady OIRP w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], - za inne okresy winno być odrębne wszczęcie postępowania i poinformowanie o tym Skarżącego, - wysokość miesięcznych składek wynosiła 100 zł, - okres zaległości obejmował 16 miesięcy, - przy czym już w lipcu 2019 r. Skarżący wpłacił kwotę zaległości w wysokości 600 zł, czyli wyrównał zaległości za 6 miesięcy, tzn. za okres od kwietnia do września 2019 r., - tym samym pozostała kwota w ramach tak wszczętego postępowania wynosiła 1.000 zł i termin jej najbardziej zaległej raty nie przekraczał jednego roku. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożonej po terminie przewidzianym w treści art. 179 p.p.s.a., organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na jej bezzasadność oraz o pominięcie wnioskowanego dowodu uzupełniającego ze względu na jego spóźniony charakter zgodnie z art. 2352 § 1 ust. 5 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Przechodząc do szczegółowej oceny zarzutów kasacyjnych należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez. Za chybiony uznać należy wielokrotnie powtarzany zarzut naruszenia art. 29 pkt 4a ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. [pic]a) p.p.s.a. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, jako materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 29 pkt 4a u.r.p., zgodnie z którym skreślenie z listy radców prawnych następuje w wypadku nieuiszczania składek członkowskich za okres dłuższy niż jeden rok. Na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że zaległość Skarżącego z tytułu składek członkowskich za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 31 marca 2021 r. (okres dłuższy niż rok), wyniosła 2400 zł. Nawet biorąc pod uwagę twierdzenia skarżącego, iż w lipcu 2019 r. wpłacił kwotę zaległości w wysokości 600 zł, czyli wyrównał zaległości za 6 miesięcy, tzn. za okres od kwietnia do września 2019 r., to nadal wskazana kwota zaległości Skarżącego z tytułu składek członkowskich jednoznacznie wskazuje na okres znacznie dłuższy niż jeden rok. Powoduje to, iż podnoszona przez skarżącego okoliczność wpłaty 600 zł nie miała w istocie wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż w tych warunkach, organy samorządu zawodowego, mając na uwadze treść art. 29 pkt 4a u.r.p., zasadnie skreśliły Skarżącego z listy radców prawnych, bowiem zalegał on w opłacaniu składek członkowskich za okres dłuższy niż jeden rok, a Skarżący jako członek samorządu radcowskiego powinien liczyć się z obowiązkiem uiszczania składek członkowskich i mieć pełną świadomość skutków prawnych dopuszczenia do powstania zaległości za okres przekraczający jeden rok. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie nie doszło także do naruszenia art. 29 pkt 4a ustawy o radcach prawnych, z punktu widzenia potrzeby prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu i konieczności uwzględnienia także przewidzianej w art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności. Zdaniem NSA nie ma wątpliwości, iż art. 31 ust. 3 Konstytucji pozostaje adekwatnym wzorcem kontroli w zakresie, w jakim statuuje zasadę proporcjonalności. Jednak sam Skarżący wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż trudności finansowe powstały z jego winy - w związku ze skazaniem za przestępstwo z art. 270 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 383 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.k.) w zb. z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 294 § 1 k.k. na karę 1 roku pozbawienia wolności w zawieszeniu na 1 rok okresu próby oraz nałożenie obowiązku naprawienia szkody przez zapłatę łącznej kwoty 49.500 zł na rzecz określonych osób pokrzywdzonych. W takiej sytuacji trudno mówić o naruszeniu przez organy i WSA zasady proporcjonalności ze względu na odmowę umorzenia lub rozłożenia na raty zaległych składek członkowskich oraz skreślenie Skarżącego z listy radców prawnych w związku z zaległościami w opłacaniu składek członkowskich za okres dłuższy niż jeden rok. W tej sytuacji nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W szczególności za całkowicie chybione uznać należy zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ w sposób zrozumiały i czytelny przedstawił skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał także wytykanych mu art. 7a k.p.a. i art. 6 k.p.a. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Stanowi ona uzupełnienie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ponieważ celem jej zastosowania jest ustalenie treści przepisów prawa, na których podstawie działają organy administracji publicznej. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności – w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów, nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Organ stosując tę zasadę winien zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy – ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX 2022). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, wobec czego zarzut naruszenia powyższego przepisu nie został uwzględniony. Wskazać także należy, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący nie tylko nie wskazał związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. a rozstrzygnięciem sprawy, ale przede wszystkim nie wykazał jakich czynności procesowych nie mógł w sprawie wykonać. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że kontrolowane organy nie naruszyły art. 6 k.p.a., tj. obowiązku działania przez organy administracyjne na podstawie przepisów prawa. Odnosząc się zatem do wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Nieusprawiedliwione są więc także procesowe zarzuty kasacyjne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, NSA wziął pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy oraz specyfikę jej stanu faktycznego.