II GSK 827/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A" Sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 586/17 w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

I Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 586/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7 450 zł. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Podczas kontroli drogowej zestawu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego marki wraz z naczepą marki, przeprowadzonej w dniu 4 lutego 2016 r. w punkcie kontroli pojazdów R., droga krajowa nr [...], stwierdzono, iż zatrzymanym pojazdem w imieniu przedsiębiorcy kierowali P. G. i P. B., tworząc załogę dwuosobową. Realizowali oni międzynarodowy transport drogowy rzeczy w imieniu skarżącej. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, w którym wskazano, m.in., iż ww. kierowcy prowadzili pojazd bez umieszczonych w tachografie kart kierowcy, za co zostali ukarani mandatem karnym, a Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] maja 2016 r. za powyższe naruszenia nałożył karę pieniężnej w wysokości 7 450 zł. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w chwili stwierdzenia naruszenia obowiązywało rozporządzenie EWG 3821/85, jednakże w dniu 2 marca 2016 r. zostało uchylone przez Rozporządzenie Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 60, str. 1). Sąd pierwszej instancji zauważył także, iż po wejściu w życie rozporządzenia 165/2014, stosownie do treści art. 47 tego rozporządzenia, wszelkie odesłania do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 uznaje się za odesłania do rozporządzenia 165/2014. Organ jednocześnie zwrócił uwagę na bezpośrednie stosowanie prawa UE, co oznacza, że normy tego prawa od dnia wejścia w życie stają się częścią porządku prawnego, który obowiązuje w państwie członkowskim (są elementem krajowego porządku prawnego), obok norm prawa krajowego i nie wymagają inkorporacji do krajowego porządku prawnego. Podkreślił, iż poprzednio obowiązująca regulacja jest w tym zakresie tożsama z nową. W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do każdego ze stwierdzonych naruszeń uznając, w myśl ww. przepisów oraz mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, iż nałożenie na skarżącą kar pieniężnych przez organ pierwszej instancji w łącznej wysokości 7 450 zł za stwierdzone naruszenia było prawidłowe. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję organu odwoławczego w całości. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, w uzasadnieniu w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii, czy organ naruszył przepisy postępowania dokonując dodatkowych ustaleń w zakresie naruszeń przepisów o transporcie drogowym, które nie zostały wcześniej wskazane w protokole kontroli. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że kontroli drogowej, której poddawane są pojazdy i kierowcy m.in. pod kątem przestrzegania przepisów o transporcie drogowym, nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym sensu stricte w sprawie naruszenia tych przepisów, gdyż to wyniki kontroli mogą (a nie muszą) dawać podstawę do jego wszczęcia. Ponadto dopiero po przeprowadzeniu postępowania w danej sprawie wydawana jest decyzja lub inne rozstrzygnięcie organu administracji, w tym w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za stwierdzone w tym postępowaniu naruszenia obowiązujących przepisów. Okoliczność, iż protokół kontroli drogowej nie zawiera wszystkich stwierdzonych później przez organ naruszeń nie ma dla wyniku rozpatrywanej sprawy znaczenia, gdyż ustalenia w tym zakresie zostały dokonane na podstawie danych i dokumentów zabezpieczonych w trakcie kontroli. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie została w niniejszej sprawie naruszona także procedura nakładania kar pieniężnych, gdyż ich wysokość zgodnie z art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej jako: "u.t.d.") określa się łącznie w przypadku stwierdzenia wystąpienia kilku naruszeń podczas jednej kontroli, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, do maksymalnej kwoty 10 000 zł, która nie została przekroczona. W kwestii odrębnej odpowiedzialności kierowcy i przedsiębiorcy za naruszenia przepisów o transporcie drogowym Sąd pierwszej instancji zauważył, iż odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy jest niezależna od odpowiedzialności kierowcy wynikającej z art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. Odnosząc się kwestii naruszenia przepisów postępowania Sąd pierwszej instancji nie stwierdził takiej okoliczności, która mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny prawnej w tym zakresie zarzutów skargi dotyczących naruszenia - art. 6, art. 7 art. 8 art. 11 art. 77 §1 art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) poprzez brak odniesienia do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co zdaniem skarżącej skutkowało brakiem rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, zdaniem Sądu pierwszej instancji były bezzasadne, bowiem postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób właściwy, a rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób wystarczający i zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. W kwestii zwolnienia z odpowiedzialności przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia przepisów o transporcie drogowy, Sąd pierwszej instancji zauważył, iż przedsiębiorca powinien wykazać się dbałością o osiągnięcie zamierzonego celu. W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu w związku ze stwierdzonymi naruszeniami. Ponadto wobec zgodnych zeznań obu kierowców, zgodnie z którymi popełnione naruszenia zostały w istocie dokonane za wiedzą, a wręcz na polecenie przedsiębiorcy, taka przesłanka egzoneracyjna w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Ustalenia te nie zostały w żaden sposób podważone przez skarżącą. Nie wykazała ona wystąpienia okoliczności, wskazanych w art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. II W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku złożonej przez skarżącą wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie; uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz decyzji organu pierwszej instancji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7 450 zł oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu od strony przeciwnej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. niezastosowania w sprawie w związku z naruszeniem przez organy zaangażowane w postępowanie administracyjne przepisu art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 (Dz. U. UE. L z 2006 r. Nr 102, poz. 1; dalej jako: "rozporządzenia (WE) nr 561/2006"), jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, przejawiające się na gruncie niniejszej sprawy nałożeniem - wbrew sformułowanemu w powyższym przepisie zakazowi - dwóch kar, za jeden i ten sam stan faktyczny, będący obrazą przepisów materialnych tj. art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów materialnego, a to art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, przejawiające się na gruncie niniejszej sprawy nałożeniem - wbrew sformułowanemu w powyższym przepisie zakazowi - dwóch kar, za jeden i ten sam stan faktyczny, będący obrazą przepisów materialnych tj. art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. III Główny Inspektor Transportu Drogowego nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, utrzymującą w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 7 450 zł, stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie prawa procesowego i prawa materialnego, jednakże w zakresie obu podstaw kasacyjnych zarzut sformułowany jest identycznie. Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem przez organy art.19 ust.1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, polegające na nałożeniu dwóch kar za jeden i ten sam stan faktyczny. Odnosząc się do zarzutu prawa materialnego skarżąca w identyczny sposób sformułowała zarzut naruszenia art.19 ust.1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 19 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stanowi: "Państwa Członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz podejmą wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające oraz niedyskryminujące. Jakiekolwiek naruszenie niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 nie może powodować nałożenia więcej niż jednej kary lub prowadzenia więcej niż jednego postępowania." W rozpatrywanej sprawie w toku przeprowadzonej kontroli doszło do stwierdzenia naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym poprzez nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do 1 godziny. Skutkowało to wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, a następnie zakończenia tego postępowania adresowaną do jego strony decyzją o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7 450 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do sytuacji, która w związku ze stwierdzonymi naruszeniami miałaby polegać na wszczęciu z udziałem strony skarżącej więcej niż jednego postępowania, czy też na nałożeniu na nią więcej niż jednej kary, a podstaw, aby tak twierdzić nie uzasadnia okoliczność ukarania kierowcy na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano już pogląd, że odpowiedzialność kierowców-egzekwowana na innych zasadach oraz w innym trybie - nie dość, że nie wyłącza odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy, to również nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu zasady ustanowionej w art. 19 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 (por. np. wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4157/16, 21 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 460/17, 31 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1633/17). Stanowisko zawarte w powyższych wyrokach oraz przywołanym w nich orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w całości podziela. Ponadto, zaznaczyć należy, że skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała na żadne okoliczności wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorcy na podstawie art. 92b ust.1-2 u.t.d. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut niezastosowania oraz naruszenia w rozpoznawanej sprawie art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 jest nieuzasadniony, a co za tym idzie skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.