II GSK 818/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt III SAB/Po 3/23 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Marszałka Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie bezczynności organu w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 23 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a."), odrzucił skargę J. S. (dalej zwanego "skarżącym") na bezczynność Marszałka Województwa Wielkopolskiego (dalej zwanego "organem") w przedmiocie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 25 stycznia 2023 r. skarżący wniósł do WSA skargę na bezczynność i działanie organu w przedmiocie rozpoznania jego pisma z 18 grudnia 2022 r., podnosząc że organ swoim bezprawnym i bezpodstawnym działaniem nie rozpoznał tego pisma. Do skargi załączył pismo z 18 grudnia 2022 r., w którym poinformował, że Sąd bezpodstawnie jako skargę rozpoznał jego wniosek z 4 września 2019 r. wydając postanowienie z 24 listopada 2020 r. sygn, akt IV SA/Po 1634/20. Podniósł również, że jego wniosek z 2 października 2019 r. o nadzwyczajne postępowanie nie został poddany żadnej ocenie. Wpłynął on zaś do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego 3 października 2019 r. Do skargi załączono odpowiedź organu z 18 stycznia 2023 r. na ww. pismo skarżącego z 18 grudnia 2022 r., w której organ wyjaśnił, że sprawa wniosku strony o unieważnienie egzaminu na prawo jazdy została przyjęta do rozpoznania przez Sąd, który postanowieniem z 24 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1634/20, skargę odrzucił. W dalszym ciągu organ wskazał, że po raz kolejny informuje, iż pismo z 4 lipca 2011 r., znak DI.V.8041.36.2011, nie jest decyzją administracyjną, a skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Do pisma tego nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") dające podstawę do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Dodano także, iż sprawa dotycząca egzaminu państwowego kandydata na kierowcę kat. A z 18 czerwca 2011r. była już wielokrotnie rozpatrywana przez organy Samorządu Województwa oraz sądy administracyjne. Skarżący wniósł również o wymierzenie organowi maksymalnej grzywny z uwagi na nierozpatrzenie wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Zdaniem organu skarga winna ulec odrzuceniu na podstawie art, 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że skarżący był już wielokrotnie informowany, że w sprawie dotyczącej unieważnienia egzaminu na prawo jazdy kat. B nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego, a sama sprawa nie jest sprawą w rozumieniu k.p.a. Organ zaznaczył także, że w niniejszej sprawie Sąd wydał już następujące postanowienia o odrzuceniu skargi: z 5 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Po 979/14, z 20 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Po 165/14, z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 54/20, z 2 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 18/21 i z 3 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Po 79/23. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z 23 lutego 2023 r., WSA uznał, że organ prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącego z 18 grudnia 2022 r. jako pismo, w którym wyraża on niezadowolenie z rozstrzygnięcia sądowego – postanowienia Sądu z 24 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1634/20, które to pismo nie inicjuje żadnego nowego postępowania administracyjnego, ani nie zobowiązuje organu do dokonania żadnej władczej czynności, czy wydania aktu z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA przypomniał, że ww. postanowieniem z 24 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę skarżącego na działania organu w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na kategorię A prawa jazdy. W uzasadnieniu tamtego postanowienia Sąd wykazał, że skarga strony ("wniosek") z 4 września 2019 r. stanowi skargę uregulowaną przepisami działu VIII k.p.a. zatytułowanego "Skargi i wnioski", względnie skargę na sposób załatwienia takiej skargi. W sprawach dotyczących ww. postępowania skargowego nie przysługuje zaś skarga do sądu administracyjnego. W rezultacie Sąd uznał, że skarga na działania Marszałka Województwa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż jest skargą dotycząca materii unormowanej w art. 227 i nast. k.p.a., co czyni ją niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. WSA podkreślił, że skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ustawowym 30-dniowym, skargi kasacyjnej od powyższego postanowienia i stało się ono prawomocne. W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ otrzymując pismo skarżącego z 18 grudnia 2022 r. zasadnie ograniczył się do udzielenia pisemnej informacji o stanie zakończonej sprawy dotyczącej unieważnienia egzaminu państwowego na kategorię A prawa jazdy i niemożności rozstrzygnięcia jej w postępowaniu administracyjnym. WSA uznał zatem, że skarga w niniejszej sprawie na bezczynność organu, względnie działanie organu przejawiające się udzieleniem pisemnej informacji na wniosek w zakończonej prawomocnie sprawie dotyczącej unieważnienia egzaminu państwowego na kategorię A prawa jazdy, nie mieści się w granicach kognicji Sądu. Organ nie był bowiem zobowiązany jakimkolwiek przepisem prawa administracyjnego do działania, w którejkolwiek z form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, skarżący wniósł na nie skargę kasacyjną. Przedmiotowe postanowienie zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazanemu orzeczeniu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty – tj. w granicach wniesionej skargi – poprzez niewłaściwe uznanie, iż pismo z 25 stycznia 2023 r. dotyczyło skargi na rozpoznanie pisma z 18 grudnia 2022 r. – w sytuacji gdy pismo to odnosiło się do innej czynności. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że skarga wniesiona do WSA nie dotyczyła w swoim zakresie nierozpoznania pisma z 18 grudnia 2022 r., a dotyczyła bezczynności organu w zakresie rozpoznania wcześniej złożonego wniosku z 2 października 2019 r. o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku skarżącego o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Sąd pierwszej instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę jako niedopuszczalną, zaś postawiony w skardze kasacyjnej jeden zarzut sprowadza się do wskazania jako uchybionego – art. 134 § 1 p.p.s.a., ze względu na nierozpoznanie istoty sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skarga nie dotyczyła w swoim zakresie nierozpoznania pisma skarżącego z 18 grudnia 2022 r. – było ono bowiem kolejnym pismem skarżącego wniesionym w toku postępowania przed Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego, a dotyczyła bezczynności organu w zakresie wcześniej złożonego wniosku. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie postanowienia Sądu pierwszej instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że pismem z 25 stycznia 2023 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu, wskazując: "Organ nie wykonał obowiązku, co wynika z kopii wniosku z dn. 18.12.2022r. oraz odpowiedzi, jaka jest zawarta w piśmie z dn. 18 stycznia 2023r., znak DI-V.8041.36.2011. (zał. nr 1 i 2 ) Powyższe potwierdza postanowienie z dn. 24.11.2020 r., które bezpodstawnie i bezprawnie zostało rozpoznane jako skarga – sygn. akt IV S.A./Po 1634/20, co jest nadużyciem władzy ściganym z art. 233 Kpk. ( zał. nr 3)" zarzucając również, że organ nie rozpoznał jego wniosku z 2 października 2019 r. "zgodnie z jego treścią". Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W odniesieniu do treści tego przepisu po pierwsze zauważenia wymaga, że strona skarżąca nie wyjaśniła w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., jaki był istotny wpływ ewentualnego naruszenia na wynik sprawy, co jest przecież przesłanką skuteczności zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto, należy podnieść, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia – co innymi słowy oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97; treść tego orzeczenia dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) – której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). Ponieważ sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze, oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu lub czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zidentyfikował tak rozumianej sprawy administracyjnej, co skutkowało odrzuceniem skargi. WSA zbadał jednak wniesioną skargę kompleksowo uwzględniając, że: w związku z zakończoną w 2011 r. sprawą unieważnienia przez organ egzaminu na kat. A prawa jazdy, w odniesieniu do tego unieważnienia egzaminu skarżący wielokrotnie składał skargi i wnioski, które były rozpoznawane przez właściwe organy w reżimie działu VIII k.p.a., ponadto skarżący wielokrotnie wnosił skargi do WSA na pisma informujące o sposobie załatwienia sprawy, które były odrzucane, ze względu na bark drogi sądowej (brak możliwości rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny) w zakresie stanowiska organów, rozpatrujących lub dopuszczających się bezczynności w rozpatrzeniu, skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zidentyfikował przedmiot skargi na bezczynność, analizując jej treść, jako dotyczącą pisma z 18 grudnia 2022 r., w którym skarżący wyraża niezadowolenie z rozstrzygnięcia sądowego zawartego w postanowieniu z 24 listopada 2020r, sygn. akt IV SA/Po 1634/20, a co do którego Marszałek Województwa zasadnie ograniczył się do udzielenia informacji o stanie zakończonej sprawy. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA winien był zidentyfikować przedmiot rozpoznanej przez siebie skargi – jako bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, który miałby zostać wyrażony we wcześniejszym piśmie skarżącego z 2 października 2019 r. Taki wniosek nie wynika w żaden sposób ze skargi – w połączeniu z treścią ww. pisma z 2 października 2019 r. (tożsamą zresztą z treścią pisma z 4 września 2019 r. uznanego za skargę do sądu i rozpoznanego w sprawie IV SA/Po 1634/20, o czym wspomniano wyżej). Analiza treści pisma z 2 października 2019 r. (zaadresowanego do WSA w Poznaniu – za pośrednictwem organu), w żadnej mierze nie dowodzi, na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż skarżący wnosi o wszczęcie jakiegoś postępowania nadzwyczajnego, ani jakiego rodzaju postępowanie nadzwyczajne miałoby to być. Nie podejmuje również nawet próby sprecyzowania tego sam kasator w skardze kasacyjnej. W konsekwencji nie można uznać, że WSA rozpoznając skargę uchybił treści art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 p.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną oddalił.