II GSK 817/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Powiatu Parczewskiego i Powiatu Włodawskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 823/20 w sprawie ze skarg Powiatu Parczewskiego i Powiatu Włodawskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 27 lipca 2020 r. nr XVII/293/2020 w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi wojewódzkiej 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Powiatu Parczewskiego na rzecz Sejmiku Województwa Lubelskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Powiatu Włodawskiego na rzecz Sejmiku Województwa Lubelskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Uchwałą z 27 lipca 2020 r. nr XVII/293/2020 Sejmik Województwa Lubelskiego, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 512, 1571 i 1815), art. 10 ust. 5, 5a i 5b ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470, 471 i 1087) pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczył do kategorii dróg powiatowych drogę wojewódzką nr 818 na odcinku od km 0+000 do km 40+598 (od drogi wojewódzkiej nr 815 do drogi krajowej nr 82). Szczegółowe odcinki dróg określono w załącznikach graficznych. Leżą one w powiecie parczewskim i włodawskim. W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że w trybie art. 10 ust. 5 udp do kategorii dróg wojewódzkich zaliczono 91,267 km dawnych dróg krajowych nr 12, 17, 19 i 74, a pozbawiono kategorii dróg wojewódzkich kilka odcinków dróg o łącznej długości 18,587 km. Droga wojewódzka nr 818 jest drogą klasy Z. Stanowi połączenie drogi wojewódzkiej nr 815 z drogą krajową nr 82. W sieci dróg wojewódzkich nie ma kluczowego znaczenia. Służy przede wszystkim obsłudze ruchu lokalnego. Średni dobowy ruch na tej drodze wynosi od 758 do 1160 pojazdów na dobę. Droga nr 818 spełnia wymagania dla dróg powiatowych określone w art. 6a ust. 1 udp, natomiast nie spełnia definicji z art. 6 ust. 1 udp., to jest nie ma charakteru drogi wojewódzkiej. W Programie Strategicznego Rozwoju Transportu Województwa Lubelskiego - dokumencie przyjętym przez Zarząd Województwa Lubelskiego w drodze uchwały nr CXII/2331/2016 z dnia 28 czerwca 2016 r., zmienionej uchwałą nr CCXXXIV/4606/2017 z dnia 4 grudnia 2017 r. oraz uchwałą nr LXXXVI/1853/2019 z dnia 5 listopada 2019 r., zostały wyznaczone kierunki rozwoju transportu na poziomie regionu. Dokument określa zadania Województwa w zakresie rozbudowy dróg wojewódzkich w okresie do 2020 r. z perspektywą do roku 2030. W dokumencie tym jako kluczowe dla Województwa Lubelskiego uznane zostały drogi wojewódzkie o numerach: 747, 801, 806, 811,812, 813, 814, 815, 829, 830, 833, 835, 836, 837, 842, 844, 846, 849, 850 i 853. Jednocześnie w Planie rozwoju sieci dróg wojewódzkich Województwa Lubelskiego na lata 2012-2020, który został przyjęty przez Zarząd Województwa Lubelskiego uchwałą nr CXXII/247/2012 z dnia 24 lipca 2012 r., a następnie zmieniony uchwałami nr LVIII/1216/2015 z dnia 6 października 2015 r., nr CCX/4124/2017 z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr CCXVI11/4238/2017 z dnia 26 września 2017 r. oraz nr XCII/1942/2019 z dnia 19 listopada 2019 r., droga wojewódzka nr 818 nie została uwzględniona do gruntownej przebudowy w perspektywie do roku 2030. W związku z powyższym, na podstawie art. 10 ust. 5a udp, zdecydowano o pozbawieniu drogi wojewódzkiej nr 818 kategorii drogi wojewódzkiej od km 0+000 do km 40+589, tj. o długości 40,589 km. Przedmiotowa droga nr 818 jest drogą klasy Z, co przemawia za zaliczeniem jej do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) droga zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe dla klasy GP lub G. Drogi klasy Z powinny być zaliczane do kategorii dróg powiatowych lub gminnych. Stosownie do art. 10 ust. 5b udp Zarząd Powiatu Parczewskiego oraz Zarząd Powiatu Włodawskiego zostały w dniu 26 lutego 2020 r. powiadomione o zamiarze podjęcia uchwały. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 823/20, oddalił skargi powiatów Parczewskiego i Włodawskiego. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2015 r. sygn. akt Kp 2/13 wskazał, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e udp, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 udp, a więc uwzględnia treść tych przepisów. Pomimo zatem braku w art. 10 ust. 5a-5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1, przepisy te należy wykładać tak, jakby takie odesłanie zawierały, co oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Pozbawienie kategorii uzależnione jest od wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi - odpowiednio wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 udp, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg jednostkom samorządu terytorialnego niższego szczebla celem unikania wydatków związanych z ich utrzymaniem. W odniesieniu do podniesionych w skargach argumentów o wymogu uzasadnienia uchwały WSA wskazał, że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak w doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, a takiego obowiązku brak w przepisach art. 10 ust. 5 i następne udp) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego" (por. wyrok NSA z 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17, z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08, z 5 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1824/08, z 1 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 400/09, z 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1431/09, z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 2420/10, z 23 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2401/13, z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2136/16, z 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2539/17). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zarazem, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3942/19, z 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06, z 23 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 240/13, z 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3043/18, z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2136/16, z 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 23/17). W niniejszej sprawie, w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały, przedstawiono wszystkie istotne okoliczności oraz podano przyczynę jej podjęcia. Wskazano mianowicie, że droga wojewódzka nr 818 stanowi połączenie drogi wojewódzkiej nr 815 z drogą krajową nr 82. Średni dobowy ruch na tej drodze wynosi od 758 do 1160 pojazdów na dobę. Droga nr 818 jest drogą klasy Z. W sieci dróg wojewódzkich droga ta nie ma kluczowego znaczenia. Służy przede wszystkim obsłudze ruchu lokalnego. Droga nr 818 nie została wymieniona jako kluczowa dla Województwa Lubelskiego w przyjętym przez Zarząd Województwa Lubelskiego w dniu 28 czerwca 2016 r. Programie Strategicznego Rozwoju Transportu Województwa Lubelskiego, wyznaczającym kierunki rozwoju transportu na poziomie regionu i określającym zadania Województwa w zakresie rozbudowy dróg wojewódzkich w okresie do 2020 r. z perspektywą do roku 2030. Droga stanowiąca przedmiot uchwały nie została także uwzględniona do gruntownej przebudowy w perspektywie do roku 2030 zgodnie z przyjętym przez Zarząd Województwa Lubelskiego Planem rozwoju sieci dróg wojewódzkich Województwa Lubelskiego na lata 2012-2020. Wymieniona w uchwale droga nr 818 nie spełnia wymagań zaliczenia do drogi wojewódzkiej, gdyż droga ta obsługuje ruch lokalny i nie ma kluczowego znaczenia w układzie komunikacyjnym województwa. Przejawem takiego charakteru jest niezaliczenie jej Programie..., do dróg kluczowych lub dróg mających znaczenie dla ruchu turystycznego, jak i niezaliczenie jej do dróg przewidzianych do gruntownej przebudowy w okresie do 2030 r. Wyłącznie lokalne znaczenie drogi znajduje potwierdzenie w natężeniu ruchu. Ponadto droga nr 818 ma klasę Z, to jest taką, która nie jest przewidziana dla drogi wojewódzkiej, natomiast jest właściwa dla drogi powiatowej. W ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko skarżących, iż droga nr 818 stanowi połączenie między miastami stanowiącymi siedziby powiatów. Jak wynika z map znajdujących się w aktach sprawy, a także innych powszechnie dostępnych map, przedmiotowa droga stanowi połączenie drogi wojewódzkiej nr 815 z drogą krajową nr 82. Droga nr 818 rozpoczyna się na wysokości miejscowości Przewłoka, 7 kilometrów na wschód od Parczewa. Jednocześnie połączenie drogą o kategorii drogi wojewódzkiej między Parczewem, a Włodawą zapewniają drogi nr 819 i nr 812, wraz z odcinkiem drogi nr 815. Drogi te są wymienione w Programie... Drogi nr 812 i nr 815 są zaliczone w tym Programie... do dróg kluczowych dla Województwa Lubelskiego, zaś droga nr 819 ma znaczenie dla ruchu turystycznego. Omówione względy przemawiają za prawidłowością oceny, że wymieniona w uchwale droga nr 818 nie spełnia przewidzianych w art. 6 ust. 1 udp wymagań zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich. Nie budzi także wątpliwości zagadnienie zachowania proporcjonalności, o której mowa w art. 10 ust. 5a udp. W uzasadnieniu projektu do zaskarżonej uchwały podano długość dróg przekazanych Województwu Lubelskiemu w trybie określonym w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (91,267 km dawnych dróg krajowych nr 12, 17, 19 i 74) oraz długość dróg przekazanych przez Województwo Lubelskie (18,587 km). Porównanie długości wskazanych odcinków świadczy o zachowaniu zasady proporcjonalności. III.1 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiat Włodawski, zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenia prawa materialnego: 1. art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała może powodować zaliczenie odcinka drogi wojewódzkiej do kategorii dróg powiatowych mimo, iż Województwo Lubelskie w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie było właścicielem wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi będące przedmiotem zaskarżonej uchwały lub własność tych nieruchomości nie została ujawniona w księgach wieczystych na rzecz Województwa Lubelskiego, w konsekwencji czego skutek jaki wywołałaby uchwała byłby sprzeczny z zasadą, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową; 2. art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zasadności pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczenia do kategorii dróg powiatowych drogi nr 818 na odcinku od km 0+000 do km 40+598, podczas, gdy przedmiotowy odcinek wypełnia kryteria drogi wojewódzkiej zawarte w w/w przepisie; 3. art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez pozbawienie kategorii wojewódzkiej "niechcianych" dróg tej kategorii, których zarządcą jest Zarząd Województwa Lubelskiego, w celu uniknięcia kosztów utrzymania, remontu lub przebudowy tych ulic; 4. art. 10 ust. 5, 5a i 5b ustawy o drogach publicznych ( Dz.U. z 2020 r. poz. 470) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a co za tym idzie uznanie, że droga nr 818 na odcinku od km 0+000 do km 40+598 wypełnia kryteria drogi powiatowej, podczas gdy przedmiotowy odcinek drogi winien zostać zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich; 5. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez pozbawienie odcinka drogi kategorii wojewódzkiej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu) II. naruszenia przepisów postępowania: 1. § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez bezpodstawne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż brak jest po stronie organu obowiązku uzasadnienia uchwały, jeśli z innych dokumentów może wynikać motywacja organu. Powiat Włodawski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku o orzeczenie o kosztach postępowania. III.2 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł również Powiat Parczewski, zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenia prawa materialnego: 1. art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała może powodować zaliczenie odcinka drogi wojewódzkiej do kategorii dróg powiatowych mimo, iż Województwo Lubelskie w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie było właścicielem wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi będące przedmiotem zaskarżonej uchwały lub własność tych nieruchomości nie została ujawniona w księgach wieczystych na rzecz Województwa Lubelskiego, w konsekwencji czego skutek jaki wywołałaby uchwała byłby sprzeczny z zasadą, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową; 2. art. 6 ust 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zasadności pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczenia do kategorii dróg powiatowych drogi nr 818 na odcinku od km 0+000 do km 40+598, podczas, gdy przedmiotowy odcinek wypełnia kryteria drogi wojewódzkiej zawarte w w/w przepisie; 3. art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez pozbawienie kategorii wojewódzkiej "niechcianych" dróg tej kategorii, których zarządcą jest Zarząd Województwa Lubelskiego, w celu uniknięcia kosztów utrzymania, remontu lub przebudowy tych ulic; 4. art. 10 ust. 5, 5a i 5b ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a co za tym idzie uznanie że droga nr 818 na odcinku od km 0+000 do km 40+598 wypełnia kryteria drogi powiatowej, podczas gdy przedmiotowy odcinek drogi winien zostać zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich; 5. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez pozbawienie odcinka drogi kategorii wojewódzkiej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu) II. naruszenia przepisów postępowania: 1. § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez bezpodstawne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż brak jest po stronie organu obowiązku uzasadnienia uchwały, jeśli z innych dokumentów może wynikać motywacja organu. Powiat Parczewski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku o orzeczenie o kosztach postępowania. IV. W odpowiedziach na skargi kasacyjne powiatów Sejmik Województwa Lubelskiego wniósł o ich oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. Skargi kasacyjne są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania pierwszoinstancyjnego. VI. Należy na wstępie wskazać, że jakkolwiek każdy z powiatów kwestionuje wyrok WSA w całości, a za jego pomocą także całą uchwałę Sejmiku, pomimo że dotyczy ona każdego z powiatów tylko w odpowiedniej części (stosownie do przebiegu zdeklasowanej drogi przez powiat parczewski i włodawski), to jednak nie ma wątpliwości, że intencją skarżących kasacyjnie, pomimo odnoszenia się w zarzutach do całości uchwały, jest poddanie kontroli wyroku i uchwały w zakresie dotyczącym ich interesu prawnego. W związku z tym, za niezasadny uznano tożsamy zarzut nr I.1 obu skarg kasacyjnych, podnoszący naruszenie art. 2a ust. 2 udp. Jego istota tkwi w przekonaniu skarżących kasacyjnie powiatów, że sporna uchwała nie mogła zostać podjęta, bowiem Województwo Lubelskie w chwili jej podejmowania nie było właścicielem wszystkich nieruchomości zajętych pod "deklasowaną" drogę lub własność taka nie została ujawniona w księgach wieczystych. Uchwała ma zatem - ich zdaniem - prowadzić do skutków sprzecznych z prawem, gdyż drogi publiczne muszą stanowić własność publiczną lub samorządową. Po pierwsze, twierdzenia obu skarżących kasacyjnie powiatów, co do "braków we własności nieruchomości zajętych pod drogi", nie zostały poparte wystarczająco precyzyjnymi danymi w tym zakresie, co wyłącza szerszą ocenę tego zagadnienia. Po drugie, bardziej istotny w odniesieniu do tej kwestii jest wprowadzony na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1999 nr 106 poz. 668) wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność publiczną lub samorządową (por. art. 2a udp). Odnosi się on jednak do dróg nowo powstających (od 1999 roku). Drogi publiczne powstałe wcześniej, których stan prawny (własnościowy) nie został z uwagi na różne okoliczności uregulowany, nie utraciły charakteru drogi publicznej, w związku z wejściem w życie art. 2a udp. Taki charakter ma właśnie sporna droga nr 818, powstała przed 1999 rokiem, co nie jest w sprawie kwestionowane. Ponadto, zwrócić trzeba uwagę skarżących kasacyjnie powiatów na art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. nr 133 poz. 872), zgodnie z którym, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. VII. Chybione są również zarzuty nr I.5 i II.1 skarg kasacyjnych, które mają względem siebie komplementarnych charakter, wynikający w istocie z eksponowanego jako wada argumentu o braku uzasadnienia uchwały i w efekcie "dowolnym" jej podjęciu i niepoddawaniu się przez to weryfikacji sądowej. Przede wszystkim należy wskazać, że przywołane przez strony rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w § 131 ust. 1 wskazuje, że do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. Na mocy powołanego przez strony § 143 ww. rozporządzenia, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone m.in. w dziale V, z wyjątkiem § 132, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Pomimo podnoszonych marginalnie w doktrynie prawa wątpliwości, co do zakresu stosowania "Zasad..." w przypadku aktów prawa miejscowego tworzonego przez organy samorządu terytorialnego (nie ma jej na gruncie aktów prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej), w powołanych jako wzorce kontroli przepisach rozporządzenia mowa jest o projekcie. W niniejszej sprawie projekt aktu prawa miejscowego w postaci spornej uchwały zawiera obszerne uzasadnienie motywów jego podejmowania, co odpowiada eksponowanej w istocie w skargach kasacyjnych potrzebie zapewnienia odpowiedniej jakości "legislacji na poziomie lokalnym", w tym komunikowania motywów działania prawodawcy samorządowego. Warto także podkreślić, że uzasadnienie uchwalonego aktu prawa miejscowego nie jest publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym (podobnie jak nie jest publikowane w Dzienniku Ustaw uzasadnienie projektu ustaw). Umieszcza się w nim samą treść aktu, gdyż wartość normatywną ma wyłącznie sam akt prawa miejscowego (normy prawne w nim wyrażone), a nie jego uzasadnienie, mające wartość informacyjną, braną pod uwagę przy wykładni celowościowej przepisów aktu prawa miejscowego. Ma to swoje uzasadnienie także i w tej prostej okoliczności, że akt prawa miejscowego może podlegać w toku "procesu legislacyjnego" zmianom. Nie zachodzi zatem eksponowane w obu skargach kasacyjnych naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez arbitralne i niewytłumaczone pozbawienie odcinka drogi kategorii wojewódzkiej, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie. Jak wskazano, przeczy temu jednoznacznie uzasadnienie projektu, które zostało poddane szczegółowej analizie, której wyniki przekonują, że zrealizowane zostały przesłanki zastosowania kaskadowego mechanizmu pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi. VIII. Niezasadne są także pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych nr I.2 - I.4, których wspólnym mianownikiem jest próba wykazania, że sporna droga nie utraciła charakteru drogi wojewódzkiej i nie spełnia zarazem kryteriów drogi powiatowej, przez co działanie Sejmiku Województwa Lubelskiego jest nacechowane chęcią pozbycia się niechcianej drogi, do czego nie ma podstaw. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 10 ust. 5a udp, sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Poza sporem pozostaje w sprawie kwestia proporcjonalności odcinka pozbawianego kategorii wojewódzkiej do wcześniej zdeklasowanych odcinków drogi krajowej na wojewódzką. Strony tego nie kwestionują. Sporna jest natomiast kwestia utraty przez odcinek drogi wojewódzkiej takiego charakteru. Należy w tym względzie podzielić stanowisko WSA, odwołujące się do argumentu wynikającego z powołanego w części historycznej wyroku TK, że zastosowanie procedury kaskadowego pozbawiania kategorii należy rozpatrywać w kontekście przepisów określających charakter poszczególnych dróg. Z art. 6 ust. 1 udp wynika, że do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż krajowe, stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa. Natomiast z art. 6a ust. 1 udp wynika, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż krajowe i wojewódzkie, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Nie ulega kwestii, że z materiałów zgromadzonych w sprawie wypływa wniosek, że dotychczasowa droga wojewódzka nr 818, nie jest obecnie drogą o jakimkolwiek większym znaczeniu dla potrzeb województwa i nie jest też przewidziana w dalszych planach rozwojowych województwa (szczegółowo opisano to w części historycznej). Nie ma więc ona znaczenia dla województwa z punktu widzenia art. 6 ust. 1 udp. Ma klasę Z, właściwą - zgodnie z powołanym rozporządzeniem - drogom powiatowym, a nie wojewódzkim. Ruch na niej jest ruchem stricte lokalnym, na co wskazują cyklicznie wykonywane badania jego natężenia. Nadto, spełnia wymagania drogi powiatowej, łącząc, chociaż w sposób niepełny bo począwszy od Przewłoki, Parczew z Włodawą (miasta powiatowe). Co istotne, łączy również Włodawę (siedzibę powiatu) z siedzibą gminy Wyrki. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma w kontekście powyższego wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie jest aktem dowolnym i nieuzasadnionym. Prawidłowo określa zakres deklasowanej drogi (patrz załączniki graficzne). Pozostaje także w zgodzie z art. 6 ust.1 i art. 6a ust. 1 udp. W związku z powyższym obie skargi kasacyjne nie posiadają usprawiedliwionych podstaw, zatem podlegały oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).