II GSK 816/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 859/22 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia 21 lipca 2022 r. nr NEP.906.19.2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi J. M. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych A. M. i M. M. na postanowienie Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z 21 lipca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone postanowienie, a w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Przedstawiciele ustawowi skarżącego wnieśli do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie odwołanie od "decyzji" (niewydanej w formie pisemnej) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Policach z 17 stycznia 2022 r., o objęciu syna J. M. kwarantanną w okresie od 17 stycznia 2022 r. do 24 stycznia 2022 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż z uwagi na brak pouczenia o możliwości i sposobie zaskarżenia wydanej decyzji, bez swojej winy nie podjęli w terminie czynności. Postanowieniem z 21 lipca 2022 r. Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie (ZPWIS) stwierdził niedopuszczalność odwołania od czynności materialno-technicznej PPIS w Policach z 17 stycznia 2022 r. o objęciu kwarantanną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając skargę za zasadną na wstępie podkreślił, że przedmiotem skargi jest nałożenie kwarantanny, nie zaś jak wskazano w sentencji zaskarżonego postanowienia "czynność poinformowania o objęciu kwarantanną". Z treści złożonego przez przedstawicieli ustawowych skarżącego pisma wynika bowiem wprost, że kwestionują oni zasadność nałożenia kwarantanny na ich syna, a nie formę przekazania informacji w tym zakresie. Sąd stwierdził, że można byłoby się zgodzić z organem, że samo przekazanie informacji o nałożonej kwarantannie stanowi czynność materialno-techniczną, gdyby w ślad za taką informacją przekazaną w dowolnej formie nastąpiło doręczenie decyzji, od której strona mogłaby wnieść odwołanie. Tymczasem w badanej sprawie organ, powołując się na § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM) stanął na stanowisku, że wydanie decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny było zbędne. W konsekwencji, zdaniem Sądu, należałoby uznać, że przekazanie informacji o nałożeniu kwarantanny w formie telefonicznej stanowiło de facto nałożenie kwarantanny. Skoro tak, to organ powinien pouczyć stronę o przysługujących jej uprawnieniach, w szczególności o możliwości wniesienia odwołania od takiej decyzji. Sąd podkreślił, że jeśli organ pierwszej instancji, przekazując przedstawicielowi ustawowemu skarżącego telefonicznie (ustnie) decyzję o nałożeniu na niego kwarantanny, zaniechał jednoczesnego pouczenia o środku odwoławczym, to w takim wypadku skarżącemu przysługuje prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej "kpa"), błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Sąd wskazał jednoznacznie, że nałożenie kwarantanny może nastąpić - stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.; dalej ustawa o zapobieganiu) - w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym nie można uznać, że ww. regulację zmienia przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia RM w zakresie, w którym stanowi on, że "Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się", skoro zawarty jest w akcie podustawowym i jako eliminujący ustawowy obowiązek wydania decyzji o nałożeniu kwarantanny przez organy inspekcji sanitarnej, które to nałożenie kwarantanny wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli jest po pierwsze niezgodny z ustawą o zapobieganiu, a po wtóre został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Sąd nie podzielił przy tym argumentacji organu, że obowiązek odbycia kwarantanny w omawianym wypadku wynikał wprost z ustawy o zapobieganiu tj. art. 34 ust. 2. Przepis ten bowiem, w ocenie Sądu stanowi jedynie uszczegółowienie regulacji zawartej w art. 33 ustawy o zapobieganiu i określa sposób postępowania w poszczególnych przypadkach, przede wszystkim, kiedy odbycie kwarantanny ma charakter fakultatywny, a kiedy obligatoryjny. Z treści tego przepisu wynika ponadto, że o tym jaką formę przybiorą środki zastosowane wobec osoby, która pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów, postanawia organ inspekcji sanitarnej, a to z kolei oznacza, że władcze rozstrzygnięcie musi wydać organ i powinno ono przybrać postać decyzji. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniósł Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 i art. 33 ust. 3a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - polegające na przyjęciu, że nałożenie kwarantanny na osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, podczas gdy z normy art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu wynika, że obowiązek odbycia kwarantanny przez taką osobę może wynikać również wprost z przepisu prawa, w sytuacji, w której osoba, która była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych miała styczność (była narażona) z chorobą wskazaną w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zdrowia wydanym na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu. Skutkiem takiej wykładni przepisów art. 33 ust. 1 i art. 33 ust. 3a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu było zastosowanie powyższych przepisów w sprawie, w której powstanie obowiązku odbycia kwarantanny wynikało wprost z przepisu art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu stanowiącego lex specialis wobec normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1 ww. ustawy oraz z którego treści nie wynika obowiązek wydawania decyzji administracyjnej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych w związku z § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351 ze zm., dalej "rozporządzenie MZ" - a obowiązującego w dniu objęcia obowiązkiem kwarantanny) poprzez ich niezastosowanie (pominięcie obowiązujących przepisów prawa) podczas gdy w dacie objęcia skarżącego kwarantanną choroba wywołana wirusem SARS-CoV-2 (CO\/ID-19) została w rozporządzeniu MZ wskazana jako ta, z którą styczność (ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych), czy też narażenie na którą, powodują powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego z mocy prawa na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Brak zatem było podstawy do konkretyzacji obowiązku odbycia kwarantanny w formie decyzji administracyjnej; 3. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia RM - a obowiązującego w dniu objęcia obowiązkiem kwarantanny) poprzez jego niezastosowanie (pominięcie obowiązującego przepisu prawa) i przyjęcie jego niezgodności z ustawą polegającej na eliminacji ustawowego obowiązku wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny, podczas gdy rzeczony przepis nie modyfikuje treści art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu a jedynie odnosząc się do przepisu art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu w zw. z § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MZ stanowi informację o braku obowiązku wydania decyzji i powstaniu obowiązku z mocy prawa. Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. IV Postanowieniem z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 816/23, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 ppsa w związku z przedstawieniem postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 360/23 składowi siedmiu sędziów pytania prawnego, zarejestrowanego pod sygnaturą akt II GPS 1/25. V Dnia 27 października 2025 r., Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie oznaczonej sygn. akt II GPS 1/25, podjął następującą uchwałę: Konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2020, poz. 1845 ze zm.), następuje w formie czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 1634). VI Postanowieniem z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 816/23, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 ppsa, podjął zawieszone postępowanie. VII Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, którym uchylono postanowienie organu w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od czynności objęcia kwarantanną. Istotą sporu w sprawie, jak wynika ze stanowisk stron oraz uzasadnienia Sądu I instancji, było ustalenie, czy obowiązek poddania się kwarantannie następuje w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, czy też w formie czynności z zakresu administracji publicznej, w związku z faktem, że obowiązek odbycia kwarantanny wynikał wprost z przepisu prawa. Kwestia formy działania administracji publicznej, jaką powinna przyjąć konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, rozstrzygnięta została w przytoczonej wyżej uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2025 r., sygn. akt II GPS 1/25, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że następuje ona w formie czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie afirmuje w całości wyrażone w przedmiotowej uchwale rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie, tym samym za niecelowe uznając przytaczanie in extenso przedstawionego w niej poglądu na potrzeby niniejszego uzasadnienia. W związku z podniesionymi przez skarżący kasacyjnie organ zarzutami, jak i stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku, przytoczyć jednak należy, że w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż konieczne jest uznanie, że jakkolwiek ustawodawca przyznał w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu organom inspekcji sanitarnej kompetencję do konkretyzacji ustawowego obowiązku poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, to jednak akt wykonania powyższej kompetencji nie może przyjąć formy decyzji administracyjnej. Uwzględniając pierwszeństwo wykładni językowej oraz zakresowo zwężający charakter interpretacji regulacji kompetencyjnej, jak również biorąc pod rozwagę specyfikę oraz cele regulacji materialnoprawnej wynikającej z art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o zapobieganiu (cele prewencyjne i zabezpieczające całe społeczeństwo przed skutkami narażenia klinicznego i epidemiologicznego na choroby zakaźne), należy zatem opowiedzieć się za niejurysdykcyjną formą konkretyzacji powyższych obowiązków, która z jednej strony zapewnia właściwym organom możliwość szybkiej i adekwatnej do skali i stopnia zagrożenia epidemiologicznego reakcji na szerzenie się zakażeń i chorób zakaźnych wśród ludności, z drugiej zaś – ze względu na uproszczony i odformalizowany charakter procedury zastosowania odpowiedniego środka przymusu (nadzoru) sanitarnego (kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny) – zapewnia sprawne i efektywne działanie w sprawach indywidualnych o charakterze masowym (por. część 5.2.10 uzasadnienia do uchwały o sygn. akt II GPS 1/25). Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale dokonał również szerokiej analizy zasadności podnoszonego przez strony oraz przywoływanego w orzecznictwie sądów poglądu o potencjalnej niekonstytucyjności przyjęcia takiej formy działania, uznając - w wyniku dokonania wykładni przepisów art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o zapobieganiu na tle reguł, zasad i wartości konstytucyjnych - że jest on pozbawiony zasadności (szerzej m.in. część 5.2.9 uzasadnienia do uchwały o sygn. akt II GPS 1/25). Z powyższych względów, za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej zarzucające nieprawidłowość stanowiska Sądu I instancji, wskazującego na konieczność skonkretyzowania obowiązku poddania się kwarantannie w drodze decyzji administracyjnej, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku, a mając jednocześnie na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa, uznał, że wniesiona w sprawie skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Mając bowiem na uwadze poczynione wyżej uwagi, skoro organ administracji publicznej nie miał w przedmiotowej sprawie obowiązku wydania decyzji administracyjnej, bowiem konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu następuje w formie czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to skarżący, działając poprzez swoich przedstawicieli ustawowych, nie mógł skutecznie żądać zarówno od organu wydania decyzji w tym przedmiocie, jak i wywieść odwołania od "decyzji organu (niewydanej w formie pisemnej)" (vide str. 3 skargi do Sądu I instancji). Tym samym zasadnie organ odwołał się w zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniu do normy wyrażonej w art. 134 kpa, zgodnie z którą organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Co należy podkreślić, nie oznacza to, że skarżący, działając poprzez swoich przedstawicieli ustawowych, był pozbawiony możliwości zainicjowania sądowej kontroli legalności obowiązku poddania się kwarantannie, miał on bowiem możliwość wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na czynność z zakresu administracji publicznej (vide art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa w związku z art. 151 ppsa orzekł jak w punkcie 1. i 2. sentencji. Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.