II GSK 814/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 92/22 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 92/22, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. dalej jako: "skarżąca") na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako: "Prezes UKE") w przedmiocie wydania decyzji ustalającej dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, stwierdził, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania decyzji w sprawie warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji w terminie 90 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, a także zasądził od Prezesa UKE na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że badając przebieg postępowania uznać należało, że skarga na bezczynność Prezesa UKE, pomimo podejmowanych przez niego działań, jest zasadna. W niniejszej sprawie terminem jaki obowiązywał Prezesa UKE - był termin 60 dni przewidziany w art. 22 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 777, 784; dalej jako: "u.w.r.u.s.t."). Z przedstawionych akt wynikało, że Prezes UKE bezspornie wskazanego terminu 60 dni nie dotrzymał, jak również nie dotrzymał nowego kolejnego "wydłużanego" przez siebie terminu załatwienia sprawy. Tym samym organ dopuścił się w sprawie zarzucanej bezczynności. Skarżąca złożyła bowiem swój wniosek 9 listopada 2021 r., zaś Prezes UKE 26 listopada 2021 r. zawiadomił o wszczęciu niniejszego postępowania, wzywając jednocześnie B. sp. z o.o. (dalej jako: "udostępniający") i skarżącą do podania w terminie 14 dni wyszczególnionych informacji. Skarżąca udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. Kolejne czynności Prezes UKE podjął 11 stycznia 2022 r., wzywając udostępniającego do zajęcia stanowiska w sprawie i udzielenia informacji, co ta uczyniła pismem z 12 stycznia 2022 r., 19 stycznia 2022 r., wzywając udostępniającego do uzupełnienia braku formalnego, 20 stycznia 2022 r., wzywając udostępniającego do przekazania umowy i podania informacji, 3 lutego 2022 r., składając wyjaśnienia do ponaglenia złożonego przez skarżącą, 22 lutego 2022 r., wydając postanowienie o ograniczeniu skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego w postaci umowy o współpracy z dnia [...] marca 2021 r., [...] kwietnia 2022 r., wydając postanowienie o utrzymaniu zaskarżonego przez skarżącą postanowienia, 8 czerwca 2022 r., wzywając skarżącą do złożenia wyjaśnień, 14 czerwca 2022 r., wzywając skarżącą do sprecyzowania zakresu żądania skarżącej zawartego we wniosku, 15 czerwca 2022 r. wzywając skarżącą i udostępniającego do złożenia wyjaśnień oraz 8 sierpnia 2022 r. wzywając udostępniającego do złożenia wyjaśnień. Prezes UKE w toku postępowania, w trybie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej jako: "k.p.a."), dwukrotnie ([...] stycznia 2022 r. oraz [...] czerwca 2022 r.) wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy. Wskazywał jednocześnie, że wyznaczenie nowych terminów było niezbędne z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy i konieczność dochowania przewidzianych prawem procedur. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 u.w.r.u.s.t., skoro wniosek skarżącej pochodził z 9 listopada 2021 r., to Prezes UKE winien był sprawę rozpoznać do [...] stycznia 2022 r. Jeżeli jednak w owym terminie sprawa nie mogła zostać zakończona wydaniem decyzji organ obowiązany był, w oparciu o art. 36 k.p.a. wydać stosowne postanowienie, poinformować strony o powodach i przyczynach opóźnienia, wyznaczając przy tym nowy termin. Postanowienia takie organ wydał - odpowiednio [...] stycznia 2022 r. oraz [...] czerwca 2022 r. Pierwszym terminem był termin 150 dni wynikający z ustawy (tj. 9 czerwca 2022 r.), kolejnym terminem był zaś okres wskazany w postanowieniu z [...] czerwca 2022 r. tj. termin 90 dni liczony od dnia wydania postanowienia (tj. [...] czerwca 2022 r.). Analiza akt dowodziła w ocenie Sądu, na co wskazał także sam Prezes UKE w odpowiedzi na skargę, że istotnie w toku postępowania pozyskiwane dane były niepełne zarówno w odniesieniu do zakresu samego wniosku skarżącej, jak i potrzeby wymiany stanowisk stron. Podejmowane przez Prezesa UKE działania były zasadne i bez wątpienia zmierzały do podjęcie żądanej przez skarżącą decyzji. Brak wiedzy co do zakresu żądania skarżącej i wynikająca stąd potrzeba sprecyzowania stanowiska skarżącej uniemożliwiały szybkie wydanie decyzji w sprawie. Jednakże kwestia nie dotrzymania wyznaczonego przepisami prawa terminu i przede wszystkim niedopilnowanie terminów wyznaczanych przez sam organ wskazywała na zasadność skargi co stwierdzenia bezczynności w prowadzeniu postępowania. Sąd dodał, że z przebiegu postępowania wynikało, że złożony 9 listopada 2021 r. wniosek nie został rozpoznany finalnie do dnia wydania przez Sąd wyroku w tej sprawie. Postępowanie trwa zatem przeszło 12 miesięcy, przy założeniu ustawodawcy, że winno być zakończone w terminie 60 dni liczonym od dnia 9 listopada 2021 r. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania decyzji w terminie 90 dni liczonym od dnia doręczenia, W ocenie Sądu w badanym przypadku bezczynność Prezesa UKE nie nosiła znamion kwalifikowanej - mającej cechy rażącego naruszenia prawa. Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj., a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zawiązku z art. 35 oraz 36 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Prezes UKE prowadząc postępowanie administracyjne dopuścił się bezczynności, gdyż nie dotrzymał wyznaczonego przepisami prawa terminu i przede wszystkim niedopilnowanie terminów wyznaczonych przez sam organ wskazuje na zasadność skargi co do stwierdzenia bezczynności. Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w tym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz Prezesa UKE zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. Organ wniósł o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy Odpowiedź na skargę kasacyjną podpisaną przez aplikanta adwokackiego złożyła skarżąca wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej jako niespełniającej usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Ponadto, skarżąca wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna organu oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tych ramach kasacyjnych Prezes UKE podniósł zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zawiązku z art. 35 oraz 36 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Prezes UKE prowadząc postępowanie administracyjne dopuścił się bezczynności, gdyż nie dotrzymał wyznaczonego przepisami prawa terminu i przede wszystkim nie dopilnował terminów wyznaczonych przez sam organ co wskazywało na zasadność skargi co do stwierdzenia bezczynności. Skarga kasacyjna Prezesa UKE jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie organ był bezczynny, bowiem nie wydał prawem przewidzianego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie. Ten fakt jest koniecznym i wystarczającym powodem do uznania bezczynności organu niezależnie od oceny czy prowadzone przezeń postępowanie miało charakter prosty czy skomplikowany. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w wyroku, że bezczynność organu to stan obiektywny, zatem brak prawem określonego rozstrzygnięcia w prawem przewidzianym terminie. Stan taki musi być oderwany od charakteru postępowania. Wprawdzie stopień skomplikowania postępowania może wpływać i najczęściej wpływa na terminowość wydania rozstrzygnięcia w sprawie, to jednak sam z siebie nie uchyla bezczynności. Natomiast ma wpływ na ocenę czy bezczynność wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Zatem charakter postępowania jest tą okolicznością, która pozwala ocenić nie działanie organu w kategoriach rażącego lub nierażącego naruszenia przepisów wyznaczających termin załatwienia sprawy, a nadto jest on okolicznością, która daje podstawę do przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Pośrednio stanowi też podstawę do oceny przebiegu postępowania z punktu widzenia jego przewlekłości, ale to w rozpoznawanej sprawie nie ma prawnego znaczenia. Zdaniem NSA zaskarżony wyrok trafnie przyjmuje, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, zatem nie narusza on art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z przepisami merytorycznymi wyznaczającymi termin załatwienia sprawy z wniosku o ustalenie warunków dostępu do nieruchomości uregulowanej w u.w.r.u.s.t. Zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie termin do wydania decyzji był terminem szczególnym, bowiem odbiegał od terminu kodeksowego (art. 35 § 3 k.p.a.). Ten fakt nie ma większego znaczenia dla oceny bezczynności organu w konkretnej sprawie, chociaż wskazuje, że skoro ustawodawca przyjmuje dla tego rodzaju spraw terminy wydłużone w stosunku do kodeksowych, to z góry zakłada, że sprawy tego typu są bardziej skomplikowane dowodowo niż standardowe i wymagają dłuższego czasu na wydanie rozstrzygnięcia. Okoliczność taka nie może jednak usprawiedliwiać bezczynności jak to podnosi skarga kasacyjna. Skomplikowany charakter sprawy i przeszkody pojawiające się w ramach konkretnego postępowania z dochowaniem terminów załatwienia sprawy dają organowi podstawę do przedłużenia tych terminów w sposób przewidziany prawem. Termin tak wyznaczony staje się nowym terminem załatwienia sprawy i w takich okolicznościach trudno byłoby organowi stawiać zarzut bezczynności. W rozpoznawanej prawie poza sporem pozostaje, że Prezes UKE nie wydał decyzji w terminie ustawowym wynikającym z art. 22 u.w.r.u.s.t. Nie wydał też decyzji w terminie wskazanym w swoich postanowieniach z dnia [...] stycznia 2022 r. oraz [...] czerwca 2022 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie nie przedłużył tego terminu w sposób nakazany prawem i nie wydał kolejnego postanowienia w trybie art. 36 k.p.a., do czego był zobowiązany. Oznacza to, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie wydał decyzji o dostępie w terminie ustawowym, ale nie wydał jej także w terminie przedłużonym, a po upływie tego ostatniego, nie przedłużył terminu załatwienia sprawy, chociaż prowadził postępowanie. Z tego powodu, jak trafnie uznał sąd pierwszej instancji, był bezczynny. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak sentencji wyroku.