II GSK 813/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w L od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 662/20 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w L na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 1 lipca 2020 r. nr SKO.4040.DR/371/20 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wymierzenie kary pieniężnej z powodu niewydania zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.

I. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 662/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. Sp. z o.o. w L. (strona skarżąca, skarżąca spółka) na postanowienie nr SKO.4040.DR/371/20 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej (organ, SKO, Kolegium) z dnia 1 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. II. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. A. B. (będąca poprzednikiem prawnym skarżącej, prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "[...]") w dniu 29 grudnia 2015 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1312L na opisanym wyżej odcinku. Decyzją z dnia 29 lutego 2016 r. Zarząd Powiatu Łukowskiego odmówił wyrażenia zgody na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Wymieniona decyzja została w dniu 31 maja 2016 r. uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 29 lipca 2016 r. odmówił wydania zezwolenia zgodnie z wnioskiem. Decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 342/17 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 30 czerwca 2017 r. Skarga kasacyjna organu od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1148/18. W dniu 10 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji, pomimo złożenia wniosku w dniu 29 grudnia 2015 r., do dnia dzisiejszego decyzja nie została wydana. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpatrzeniu wniosku T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia Zarządowi Powiatu Łukowskiego kary pieniężnej z powodu niewydania zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi nr 1312 L Trzebieszów-Celin-Krynka-Kolonia Gręzówka-Łuków, działce nr 1097, obręb Krynka. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że postępowanie nie może być wszczęte z przyczyn podmiotowych. Powołując się na treść art. 61a k.p.a. organ wskazał, że spółka T. nie jest legitymowana do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych. Przepis ten przewiduje finansowe środki dyscyplinujące z powodu niewydania w określonym terminie decyzji dotyczących szczególnie uzasadnionych przypadków lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W przypadku infrastruktury telekomunikacyjnej termin na wydanie decyzji wynosi 45 dni. Jednakże postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi opisanej kary jest postępowaniem odrębnym, szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postepowania administracyjnego. Postępowanie w tej kwestii nie jest sprawą indywidualną ani nie jest rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Konsekwencją tak pojmowanej istoty kary pieniężnej za zwłokę jest niedopuszczalność inicjowania postępowania we wskazanym przedmiocie przez stronę ubiegającą się o wydanie decyzji, a co za tym idzie niewystępowanie po stronie takiego podmiotu legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego interes spółki T. w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania należy kwalifikować w kategoriach interesu faktycznego, a nie wymaganego przepisem art. 28 k.p.a. interesu prawnego. Brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest zaś przesłanką odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. Jednocześnie, zdaniem Kolegium, adresatem ewentualnej kary pieniężnej nie mógłby być organ wskazany we wniosku. Powyższe postanowienie zostało zaskarżona przez stronę do WSA w Lublinie. Organ wniósł o oddalenie skargi. III. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę strony, wskazując, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. Według tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma charakter rozstrzygnięcia formalnego. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Sąd I instancji wskazał, że wydając zaskarżone postanowienie organ powołał się na pierwszą z wymienionych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie jest dopuszczalne inicjowanie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez stronę ubiegającą się o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Legitymacja procesowa w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie przysługuje skarżącej, która żądając wymierzenia kary realizuje wyłącznie interes faktyczny, nie zaś interes prawny. WSA w Lublinie podzielił leżące u podstaw zaskarżonego postanowienia stanowisko, zgodnie z którym postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary za zwłokę w trybie przewidzianym w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nie jest sprawą indywidualną, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Mimo uregulowania w tym samym artykule 39 ustawy o drogach publicznych, jest to postępowanie odrębne, w którym stronami są organy administracji publicznej, to jest organ wyższego stopnia, a w przypadku braku takiego organu - organ nadzorujący, wymierzający karę oraz organ niższej instancji, na który może być nałożona kara. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że sformułowane w skardze zarzuty należy uznać za niezasadne. Skarżąca nie jest stroną postępowania określonego w art. 39 ust. 3b u.d.p., które jest wszczynane jedynie z urzędu. Skarżąca nie może zatem skutecznie domagać się wszczęcia tego postępowania. W konsekwencji zaskarżone postanowienie, odmawiające wszczęcia postępowania na skutek wniosku skarżącej, pozostaje w zgodzie z art. 61a § 1 k.p.a. sformułowane w skardze zarzuty należy uznać za niezasadne. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 61a k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego Postanowienia i błędne przyjęcie, że Organ prawidłowo stwierdził, iż Skarżąca nie jest legitymowana do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na Zarząd Powiatu w Łukowie kary pieniężnej o której mowa w art. 39 ustawy ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych', podczas gdy Skarżąca posiada interes prawny a co za tym idzie status strony postępowania w świetle art. 28 k.p.a., a więc rozstrzygnięcie Organu nie odpowiada prawu; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art 61 k.p.a. oraz art. 61a k.p.a. i w zw. z art. 39 ust 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez brak uchylenia zaskrż6ńego Postanowienia i błędne przyjęcie, że Organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej o nałożenie na Zarząd Powiatu w Łukowie kary pieniężnej, o której mowa w art. 39 ustawy ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i uznanie, że niniejsze postępowanie nie może być wszczęte na wniosek strony, bowiem nie jest regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy do postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na właściwego zarządcę drogi w trybie art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie; 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1) k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego Postanowienia i błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie nałożenie na Zarząd Powiatu w Łukowie kary pieniężnej o której mowa w art. 39 ustawy ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie jest sprawą indywidualną, podczas gdy zastosowanie przez Organ środka dyscyplinującego wobec Zarządu Powiatu w Łukowie rzeczywiście wpływa na prawa i obowiązki Skarżącej bowiem, wymusza na zarządcy dróg wydania decyzji o treści żądanej przez Skarżącą; 4. prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że Organ prawidłowo odmówił nałożenia kary pieniężnej na Zarząd Powiatu w Łukowie, podczas gdy spełnione zostały ku temu wszystkie przesłanki ustawowe, natomiast z ww. przepisu wynika wprost, że w razie spełnienia przesłanek ustawowych, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nałożenie przedmiotowej kary pieniężnej przez Organ jest obligatoryjne. V. Skarżony organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. 1. Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Wynik weryfikacji powyższych zarzutów okazał się negatywny, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku. 3. Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu zbiorczej i całościowej oceny podniesionych zarzutów oraz ich podstaw argumentacyjnych stwierdził, że stanowisko prawne wyrażone w skardze kasacyjnej jest oczywiście błędne. Po pierwsze, brak jest normatywnych podstaw do uznania, że postępowanie dotyczące wymierzenia organowi właściwemu do załatwienia sprawy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), kary pieniężnej za niewydanie decyzji w terminie 65 lub 45 dni od dnia złożenia wniosku, jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie uregulowane w art. 39 ust. 3b u.d.p. jest rodzajem wewnątrzadministracyjnego postępowania nadzorczego, które ma charakter odrębny względem postępowania administracyjnego w sprawie, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., zmierzając do finansowego sankcjonowania bezczynności organu niższego stopnia przez organ wyższego stopnia (organ nadzorujący). Odwołanie się przez ustawodawcę do formy procesowej postanowienia oraz przyznanie organowi pierwszej instancji prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie o wymierzeniu kary pieniężnej dowodzą jedynie, że rozważana procedura sankcyjna dotyczy tylko odpowiedzialności wewnątrzadministracyjnej oraz relacji między organami. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1) k.p.a. jest bezzasadny. Po drugie, nie znajduje uzasadnionych podstaw pogląd, że strona postępowania zasadniczego (postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego) w sprawie, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., może być stroną postępowania wewnątrzadministracyjnego nadzorczego uregulowanego w art. 39 ust. 3b u.d.p. Jest to oczywista konsekwencja niejurysdykcyjnego i wewnętrznego charakteru powyższego postępowania, którego celem jest ocena zachowania przez organ pierwszej instancji ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz sankcjonowanie stanu bezczynności. Podmiotami tego rodzaju postępowania odrębnego są więc jedynie organy administracji publicznej właściwe w administracyjnym toku instancji w sprawie wydania zezwolenia wskazanego w art. 39 ust. 3 u.d.p. (organ pierwszej i drugiej instancji) lub także – w razie braku organu wyższego stopnia – także organ sprawujący nadzór nad organem pierwszej instancji. Strona postępowania jurysdykcyjnego w sprawie, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., może natomiast zwracać się do organu wyższego stopnia lub organu nadzorującego z pismem informującym o naruszeniu terminu, o którym mowa w art. 39 ust. 3b u.d.p., albo złożyć skargę administracyjną uregulowaną w art. 227 i n. k.p.a. Pisma tego rodzaju nie skutkują jednak wszczęciem postępowania wewnątrzadministracyjnego, jak również nie stanowią podstawy do przyznania stronie postępowania zasadniczego statusu "strony" tego pierwszego postępowania. Tym samym kasacyjny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 61a k.p.a. podlegał oddaleniu jako bezzasadny. Po trzecie, błędny okazał się także pogląd strony skarżącej kasacyjnie co do wadliwej oceny legalności zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na jej wniosek. Ocena prawna Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie jest zasadniczo prawidłowa z tym tylko zastrzeżeniem, że właściwą przesłanką odmowy wszczęcia postępowania "w sprawie wymierzenia organowi kary pieniężnej", o której mowa w art. 39 ust. 3b u.d.p., jest przesłanka niedopuszczalności wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", a nie z powodu złożenia wniosku przez podmiot, który nie jest stroną (art. 61a § 1 k.p.a.). Taka kwalifikacja jest konsekwencją przyjęcia prawidłowego założenia, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, lecz z postępowaniem wewnątrzadministracyjnym, w którym nie występują strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie z art. 39 ust. 3b u.d.p. jako postępowanie niejurysdykcyjne, pozostające poza zakresem normowania art. 1 k.p.a., może być zatem wszczęte tylko z urzędu przez organ właściwy do wymierzenia organowi pierwszej instancji kary za bezczynność. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 61 i art. 61a k.p.a. oraz art. 39 ust. 3b u.d.p. podlegały zatem oddaleniu. 4. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.