II GSK 810/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 431/23 w sprawie ze skargi G. S.A. w K. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr NS-BW.906.1.2023 w przedmiocie stwierdzenia braku przydatności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z dnia13 listopada 2023 r. (III SA/GL 431/23) w sprawie ze skargi G. S.A. w K. (dalej: strona, skarżąca, spółka, G.) na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach (dalej: organ II instancji, ŚPWIS) z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr NS-BW.906.1.2023 w przedmiocie braku przydatności wody do spożycia przez ludzi wtłaczanej do sieci uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 617 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach (dalej: organ II instancji, ŚPWIS) decyzją z 3 kwietnia 2023 r. nr NS-BW.906.1.2023, po rozpoznaniu odwołania G. S.A. w K. (dalej, strona, skarżąca, Spółka, G.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku-Białej (dalej: organ I instancji, PPIS) z 19 stycznia 2023 r., nr 91.2023 ONS-HKiŚ.9020.3.2023, L.dz.595.2023, stwierdzającą brak przydatności wody do spożycia przez ludzi wtłaczanej do sieci z SUW C. Z akt administracyjnych wynika, że PPIS 19 stycznia 2023 r. o godzinie 12:32 za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej otrzymał informację dotyczącą badania próbki wody o numerze 450/01/23/CZANIE/0011/Gce wtłaczanej do sieci, pobranej 18 stycznia 2023 r. na "Stacji Uzdatniania Wody C.", z której wynikało, że w pobranej próbce wody stwierdzono obecność bakterii grupy coli w ilości 13,4 NPL/100 ml. Próbka została pobrana przez służby laboratoryjne G. Tego samego dnia za pomocą poczty elektronicznej PPIS zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego i wydał decyzję w której: - stwierdził brak przydatności wody do spożycia wtłaczanej do sieci przez SUW C; - nakazał skutecznie poinformować odbiorców wody ww. wodociągu o braku przydatności wody przeznaczonej do spożycia; - nakazał podjąć niezwłocznie działania naprawcze zmierzające do poprawy jakości wody dostarczanej do wszystkich miejscowości oraz zapewnić wodę o właściwej jakości zgodnej z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; - nakazał ustalić przyczyny zanieczyszczenia bakteriologicznego wody i poinformować o podjętych działaniach naprawczych PPIS, przy czym obowiązek ten wykonać w terminie do dnia 27 stycznia 2023 r. Decyzja ta została przekazał stronie za pośrednictwem poczty elektronicznej 19 stycznia 2023 r. o godz. 18:31 oraz za pośrednictwem Poczty Polskiej (doręczono 23 stycznia 2023 r.). G. 20 stycznia 2023 r. o godzinie 11:59 przekazało PPIS za pośrednictwem poczty elektronicznej sprawozdanie z badań o numerze 472/01/23/CZANIE/0011 /Gce./D, z 20 stycznia 2023 r. próbki wody wtłaczanej do sieci, pobranej 19 stycznia 2023 r. na "Stacji Uzdatniania Wody C." oraz poinformowało, że podjęto decyzję o korekcie procesu technologicznego oraz zapobiegawczo zwiększono dawkę dezynfektanta na wyjściu z SUW C. Ponadto G. przeprowadziło kontrolę stanu technicznego i prawidłowości pracy urządzeń do uzdatniania wody na stacji i nie stwierdziło uchybień w pracy stacji. PPIS na podstawie otrzymanego sprawozdania z badań z 20 stycznia 2023 r., stwierdził decyzją z 20 stycznia 2023 r. nr 99.2023, przydatność wody do spożycia wtłaczanej do sieci przez SUW C. Strona odwołała się od decyzji PPIS z 19 stycznia 2023 r., wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jego błędną ocenę przez: a) błędne uznanie, że strona zajmuje się zbiorowym zaopatrzeniem w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, w sytuacji gdy działalność Spółki obejmuje hurtową dostawę wody, b) nieuwzględnienie przez organ kontrolny, powtórzonych wyników prowadzonej analizy, które w sposób jednoznaczny potwierdzają, że w wodzie nie znaleziono bakterii grupy coli, c) nieprzeprowadzenie własnych badań w sprawie oceny jakości wody. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) § 3 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r., poz. 2294, dalej: rozporządzenie MZ), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że parametr wskaźnikowy jakim jest wskaźnik "bakterii grupy coli" jest parametrem mikrobiologicznym w przeprowadzonej przez PPIS nieprawidłowej oceny zagrożenia zdrowotnego ludzi; b) art. 2 pkt 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 537, dalej: u.z.z.w.) poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że hurtowy dostawca wody posiada status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w rozumieniu ustawy. Zaskarżoną decyzją ŚPWIS utrzymał w nocy decyzję organu pierwszej instancji. W skardze do WSA strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie 13 listopada 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył pismo procesowe z wnioskami dowodowymi. Organ nie zgodził się ze skarżącą, że nie jest zobowiązana i nie ma możliwości technicznych do wyznaczania punktów sprzedaży/zakupu wody odbiorcom na ujęciach wody oraz w miejscach, w których woda jest wprowadzana do sieci. Skarżąca w SUW C. posiada taki punkt czerpalny wody wtłaczanej do sieci, który odpowiada definicji zawartej w § 4 rozporządzenie MZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga okazała się zasadna. Sąd ten na wstępie rozważań wskazał, że zarzuty skargi dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 21 u.z.z.w. poprzez ustalenie przez organ, że G. jest przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym; a także naruszenia przepisów K.p.a., które doprowadziły do nieprawidłowego ustalenia parametru wskaźnikowego jakim jest zawartość bakterii coli, co spowodowało naruszenie § 3 ust. 3 w zw. z ust. 1 rozporządzenia MZ. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że G. nie jest przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym. Uzasadnił powyższe stwierdzenie tym, że zgodnie z art. 2 pkt 21 u.z.z.w. zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne to przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2023 r. poz. 221) jeśli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Jako dodatkowy argument WSA wskazał, że strona skarżąca podała jako przedmiot wykonywanej działalności odpowiednie działy Polskiej Klasyfikacji Działalności (sekcja E dział 36 i 37 PKD), stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.12.2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251 poz. 1885 ze zm.). Zatem w tym znaczeniu Spółka jest przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym. Sąd wskazał, że skarżąca spółka dostosowała się do wymogów rozporządzenia MZ wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 u.z.z.w. Spółka udostępnia punkty do pobrania próbek wody, badania tych próbek w laboratorium oraz informuje PPIS o przekroczonych normach bakterii coli w przebadanych próbkach wody. WSA uznał, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwie wszczęły postępowanie i skierowały decyzję wydaną w oparciu o art. 12 ust. 1 u.z.z.w. do spółki. Jednak w ocenie Sądu skarga okazała się zasadna, gdyż organ odwoławczy nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla rozpoznania sprawy i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w tym w kontekście okoliczności podniesionych w odwołaniu. W konsekwencji tego naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w rezultacie także art. 107 § 3 K.p.a. WSA wyjaśnił, że przepis art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w zakresie postępowania odwoławczego także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w odwołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny. WSA podkreślił, że wskazane wyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazywanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym nastąpiło właśnie na skutek braku ponownego rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie, w tym braku wyczerpującego rozważenia zarzutów odwołania. Organ drugiej instancji rozpoznając sprawę nie podjął koniecznych działań zmierzających do prawidłowego i wyczerpującego ustalenia wszystkich spornych okoliczności faktycznych. W konsekwencji nie rozważył też wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, które zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy. Dokonana ocena w istocie sprowadzała się do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji i przedstawienia oceny w wybranym zakresie, bez odniesienia się do okoliczności faktycznych zakwestionowanych w odwołaniu. W świetle wskazanych w odwołaniu okoliczności i argumentów skarżącej spółki, kontrola ta jest niepełna. WSA wskazał, że w odwołaniu spółka zakwestionowała nieuwzględnienie przez organ kontrolnych, powtórzonych wyników przeprowadzonej analizy próbek wody, które w sposób jednoznaczny potwierdziły, że w wodzie nie znaleziono bakterii grupy coli. Słusznie wskazała spółka, że skoro już w piśnie otrzymanym przez PPIS 19 stycznia 2023 r. o godz. 12:32 za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, informowała, że została pobrana próbka wody 19 stycznia 2023 r. do kontroli, to organ odwoławczy powinien uwzględnić badanie tej próbki. Tym bardziej, że G. 20 stycznia 2023 r. o godzinie 11:59 przekazało PPIS za pośrednictwem poczty elektronicznej sprawozdanie z badań tej próbki oraz poinformowało, że podjęto decyzję o korekcie procesu technologicznego oraz zapobiegawczo zwiększono dawkę dezynfektanta na wyjściu z SUW C. Ponadto G. przeprowadziło kontrole stanu technicznego i prawidłowości pracy urządzeń do uzdatniania wody na stacji i nie stwierdziło uchybień w pracy stacji. PPIS na podstawie otrzymanego sprawozdania z badań z 20 stycznia 2023 r., stwierdził decyzją z 20 stycznia 2023 r. nr 99.2023, przydatność wody do spożycia wtłaczanej do sieci przez SUW C. WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie na podstawie wyników jednej próbki wody, PPIS wydał ocenę o nieprzydatności wody do spożycia. Słusznie wskazała strona skarżąca, że badanie próbki wody nastąpiło w laboratorium akredytowanym G., jednak próbka wody została pobrana przez pracownika SUW C. Zdaniem WSA organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie podjął wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń, które niewątpliwie mogły mieć wpływ na ocenę w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Organy nie ustaliły i nie poddały ocenie okoliczności faktycznych związanych z kwestionowanym przez stronę sposobem poboru próbek wody. Brak jest ustaleń, czy osoba pobierająca i przygotowująca próbki do transportu odbyła w tym zakresie wymagane, specjalistyczne szkolenia. Niewątpliwym jest natomiast, że ustalenie, iż pobór wody do analizy został wykonany prawidłowo, ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie dla oceny w zakresie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących jakości wody, a tym samym uznania w postępowaniu odwoławczym zasadności nałożenia na skarżącą określonych obowiązków w związku z tym naruszeniem. WSA stwierdził, że strona słusznie zauważyła, że w dacie wydania decyzji tj. 19 stycznia 2023 r. stała się ona bezprzedmiotowa, gdyż próbka wody pobrana tego dnia i zbadana 20 stycznia 2023 r. nie wykazała zanieczyszczenia bakteryjnego. WSA zaznaczył, że co do zasady organ odwoławczy dokonuje oceny na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym, które prowadzone jest przed organem pierwszej instancji. Niemniej jednak, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji i na podstawie art. 136 K.p.a. uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów w postępowaniu odwoławczym niewątpliwie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 K.p.a. Jeśli zatem, tak jak w niniejszej sprawie, strona odwołująca podnosi zarzut dotyczący prawidłowości przeprowadzenia określonej czynności wyjaśniającej, stanowiącej podstawę istotnych w sprawie ustaleń, wówczas organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu rozważenia zasadności tego zarzutu. W niniejszej sprawie postępowanie takie mogło sprowadzać się, do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego np. z przesłuchania osoby dokonującej poboru próbki wody, pobrania próbki wody przez pracownika PPIS w dniu zawiadomienia o przekroczonych normach zanieczyszczenia bakteryjnego, bądź oceny wyników próbki pobranej 19 stycznia 2023 r., której wyniki organ otrzymał 20 stycznia 2023 r. Skoro jednak organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, w tym także w ramach zlecenia organowi pierwszej instancji, to nie można uznać, że dokonał on prawidłowej oceny w odniesieniu do zarzutów odwołania. WSA podkreślił, że dla dokonania w niniejszej sprawie tego rodzaju oceny nie było możliwe powtórzenie kwestionowanego poboru próbek wody i ponownego jej badania, gdyż podstawą do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na stronę obowiązków, w związku ze stwierdzeniem przekroczenia parametrów mikrobiologicznych w wodociągu, był stan wody w dniu 18 stycznia 2023 r. Niemniej jednak wyjaśnienie, czy stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo, było konieczne dla dokonania przez organ odwoławczy oceny zasadności zarzutów w kwestii naruszenia wymagań jakości wody i nałożenia w związku z tym na skarżącą określonych obowiązków. Reasumując, Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie dokonał ustaleń wymaganych dla rozstrzygnięcia i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Od powyższego wyroku została złożona przez stronę skarga kasacyjna. Strona zaskarżyła w całości ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2023 r. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: "u.z.z.w.") zw. z art. 2 pkt 21 u.z.z.w. tj. poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i przyjęciu przez WSA, że skarżąca posiada status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w rozumieniu u.z.z.w., podczas gdy hurtowy dostawca wody jakim jest skarżąca dostarcza wodę jedynie do określonych punktów poboru i błędne uznanie przez WSA skarżącej za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, mimo, że: - skarżąca nie zawiera umów o zaopatrzenie w wodę z odbiorcą usług w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.z.z.w., - skarżąca nie posiada zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę wydawanego przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określonego w art. 16 ust. 2 u.z.z.w., gdyż obowiązane do jego posiadania jest wyłącznie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie hurtowy dostawca wody którym jest skarżąca, - skarżąca nie dostarcza wody w oparciu o regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków (na podstawie art. 19 u.z.z.w.) uchwalonym przez właściwe rady gmin i nie ustala taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, gdyż nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. co doprowadziło do błędnego uzasadnienia wyroku WSA i błędnej kwalifikacji przez WSA skarżącej jako przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, II. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") poprzez brak rozważenia kwestii nieważności postępowania przez WSA i uznanie, że skarżąca jest stroną postępowania i winna być adresatem obowiązków określonych w doręczonych jej decyzji nr 91.2023 z dnia 19 stycznia 2023 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku-Białej oraz decyzji nr NS-BW.906.1.2023 Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a w konsekwencji błędne zastosowanego przepisu prawa materialnego w postaci uznania spółki za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, podczas gdy spółka przeprowadza kontrole wody w celu weryfikacji skuteczności procesów uzdatniania i dystrybucji wody i przekazania odpowiednim przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym i skarżąca i nie może zostać uznana za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobligowane do stosowania Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Nadto skarżąca zachowując najwyższe standardy prowadzonej działalności oraz w szczególności w ramach współpracy ze wszystkimi interesariuszami zaopatrzenia w wodę do picia. Spółka dobrowolnie stosuje postanowienia Rozporządzenia MZ, w tym przekazuje informacje o jakości wody organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz klientom (tj. przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym, zakładom budżetowym lub jednostkom samorządu terytorialnego). b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku WSA oparte na błędnym założeniu, że skarżąca ma status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, podczas gdy WSA nie uzasadnił i nie przeprowadził analizy, czy skarżąca spełnia przesłanki by uznać, że ten status posiada, w szczególności, gdy skarżąca w sposób logiczny i wyczerpujący uzasadniła w toku postępowania, że nie spełnia przesłanek określonych w art. 2 pkt 4 u.z.z.w., ponieważ jest tylko hurtowym dostawcą wody dostarczającym wodę jedynie do określonych punktów poboru i nie spełnia przesłanek określonych w art. 2 pkt 4 u.z.z.w., co doprowadziło do błędnego uzasadnienia wyroku opartego na błędnym założeniu, że skarżąca jest przedsiębiorstwem wodociągowo kanalizacyjnym. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. – tj. uchylenie zaskarżonej decyzji Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 kwietnia 2023 r. wydanej w sprawie znak NS-BW.906.1.2023 w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku-Białej nr 91.2023 z dnia 19 stycznia 2023 r. w całości; względnie w przypadku nieuznania przez Sąd powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a w przypadku nieuznania niniejszej skargi kasacyjnej za uzasadnioną i jej oddalenia, na podstawie art. 206 p.p.s.a. wnoszę o odstąpienie w całości od obciążania skarżącej kosztami postępowania. Wniosła także o dopuszczenie dowodów celem wykazania, iż G. S.A. nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Organ złożył oświadczenie, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia 29 sierpnia 2024r. pełnomocnik strony wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dołączonych do pisma dokumentów. Ponadto pismem z dnia 2 września 2024r. pełnomocnik strony przedłożył do akt opinię prawną prof. dr hab. Bartosza Rakoczego, której przedmiotem była ocena czy skarżącą należy zakwalifikować jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Istotą sporu w poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie - w obszarze określonym zarzutami skargi kasacyjnej - jest prawidłowość zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny dokonanej przez ten Sąd zasadności uchylenia decyzji Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr NS-BW.906.1.2023 w przedmiocie braku przydatności wody do spożycia przez ludzi wtłaczanej do sieci. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z zakresem podstaw kasacyjnych rozpatrzeniu w pierwszej kolejności wymaga zawarty pkt I a petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez WSA art. 2 pkt 4 u.z.z.w. poprzez błędną wykładnię albowiem rozpoznanie tego zarzutu będzie miało bezpośredni wpływ na analizę zarzutów o charakterze procesowym wskazujących, że skarżąca kasacyjnie nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a w konsekwencji powyższego - z perspektywy procesowej - nie może być adresatem decyzji administracyjnej w obszarze objętym działaniem organów, które następnie zostały poddane kontroli judykacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 2 pkt 4 w zw. art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny. Na wstępie rozważań w zakresie zarzutu materialnoprawnego należy zwrócić uwagę na zasady i cel ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 1 ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: 1) zasady: a) działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, b) tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, c) ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów; 2) wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; oraz 3) tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania. Z perspektywy celów tej ustawy istotne jest m.in. aby woda przeznaczona do spożycia przez ludzi spełniała określone wymagania dotyczące jej jakości. W celu realizacji jej założeń ustawa zawiera przepisy prawne zapewniające możliwość przeprowadzenia przez właściwe organy administracji publicznej czynności nadzorczych w zakresie m.in. jakości wody oraz - w sytuacji zachowania adresata ustawy sprzecznego z prawem - zastosowania administracyjnych środków sankcjonujących naruszenie bezwzględnie obowiązujących norm w tym zakresie, zwiększając przez to także skuteczność regulacji normatywnej. Podkreślenia wymaga, że nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, z uwagi na jej przedmiot, eksponowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, okoliczność posiadania stosownego zezwolenia. Na podstawie art. 2 pkt 4 tej ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oznacza przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Ustawa definiuje także w art. 2 pkt 21 pojęcie zbiorowego zaopatrzenia w wodę wskazując, że jest to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Skarżąca legitymuje się statusem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w sytuacji gdy jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody. Jednakże te trzy sfery aktywności nie muszą być realizowane łącznie, aby dany podmiot posiadał status przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Jeżeli więc zakres działalności gospodarczej przedsiębiorstwa obejmuje wyłącznie dostarczanie wody wówczas taki podmiot należy do normatywnej kategorii przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wskazać należy, że określenie zakresu działalności przedsiębiorstwa opiera się na Polskiej Klasyfikacji Działalności. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, jako przedmiot wykonywanej działalności, odpowiednie działy Polskiej Klasyfikacji Działalności (sekcja E dział 36 i 37 PKD), stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251 poz. 1885 ze zm.). Powyższa klasyfikacja obejmuje m.in. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. W konsekwencji powyższego skarżąca kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 pkt 4 u.z.z.w. uznając, że skarżąca kasacyjnie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Stanowi więc jeden z elementów systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy zarzutów o charakterze procesowym stwierdza, że są one bezzasadne. Rozpoznając skargę w ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy w pierwszej kolejności dokonać analizy zarzutu wskazanego w pkt II b petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na ewentualne, negatywne konsekwencje uznania tego zarzutu za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut naruszenia przez WSA przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. jako bezzasadny. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Nakłada on na sąd obowiązek przedstawienia w sposób zwięzły stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W niniejszej sprawie zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne. WSA w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący i wszechstronny odniósł się do ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji odniósł się także merytorycznie do zarzutów materialnoprawnych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny zgodności z prawem zaskarżonego do tego Sądu postanowienia. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób wyczerpujący odniósł się do wszelkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie kontrolowanej judykacyjnie sprawy. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku pozwala na poznanie motywów, które doprowadziły do wydania orzeczenia określonej treści. Zaskarżony wyrok poddaje się ponadto kontroli instancyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest więc podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z wyrażoną oceną, nie może być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podkreślić należy, że - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA sporządził wadliwe uzasadnienie, które oparte zostało na błędnym założeniu, że skarżąca posiada status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Tak sformułowany zarzut, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy uznać za bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznaje także zarzut zawarty w pkt 2 a petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenia przez WSA przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 ust. 2 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że strona zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tym zakresie wymaga wyjaśnienia, że wymieniony przepis prawa należy do kategorii tzw. przepisów wynikowych, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy (zob. w tej mierze np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 134 § 1). Należy więc przyjąć, że niezwiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, iż granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu. Te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Sformułowanie zawarte w art. 134 § 1, że sąd administracyjny "nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi", nie oznacza bowiem tylko zezwolenia i uprawnienia tego sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek [por. T. Woś, w: T. Woś (red.): Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 274 i J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 197]." Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Wobec wyżej wskazanej konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego – w tym, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. trzeba również stwierdzić, że wojewódzki sąd administracyjny może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się – co należy podkreślić – do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2294/14; 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17). Brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17, z 25.04.2024 r., III OSK 794/23, LEX nr 3712243). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji dokonał w sposób prawidłowy, zgodny z wzorcem normatywnym, zawartym w art. 134 § 1 p.p.s.a., kontroli judykacyjnej zaskarżonej decyzji. To, że wynik tej kontroli jest sprzeczny z oczekiwaniem strony nie stanowi podstawy do uznania, że WSA działał w sposób sprzeczny z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał analizy istotnych z perspektywy przedmiotu kontrolowanego judykacyjnie postępowania instytucji prawa m.in. pojęcia "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego" (w aspekcie art. 2 pkt 4 oraz art. 2 pkt 21 u.z.z.w., odnosząc się także do przedmiotu wykonywanej przez stronę działalności gospodarczej w oparciu o działy PKD). Jeżeli WSA nie podzielił stanowiska skarżącej kasacyjnie w przedmiocie pojęcia "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego" nie świadczy to o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może bowiem służyć do kwestionowania dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m.in. wyroki NSA: z 25.03.2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09, z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06). W związku z tym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. także okazał się nieskuteczny (por. szerzej wyrok NSA z 25.04.2024 r., III OSK 794/23, LEX nr 3712243). Szerzej problematyka uznania skarżącej jako przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego była przedmiotem analizy zarzutu skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie statusu strony jako przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Brak jest więc w niniejszej sprawie podstaw do uznania, że kwestię nieważności postępowania administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązany był rozważać WSA, a to z tego powodu, że Sąd ten prawidłowo uznał, że zakres podmiotowy u.z.z.w. obejmuje (z powodów opisanych na k. 14 -16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) skarżącą kasacyjnie stronę. W konsekwencji powyższego WSA prawidłowo też uznał, strona mogła być adresatem wydanych przez organy decyzji administracyjnych na podstawie u.z.z.w. Podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie przedłożyła na etapie postępowania kasacyjnego nowe dowody oraz twierdzenia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawione na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej są nieprzydatne. Brak także podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślenia bowiem wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem pierwszej instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 ppsa stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Mając jednak na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną. Wykluczyć tym bardziej należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dlatego też wniosek strony nie został uwzględniony (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2022 r., II GSK 516/19). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił oraz na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.