II GSK 798/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 942/21 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 marca 2021 r. nr BP.501.478.2020.1284.GR4.1727 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W.R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 14 stycznia 2022 r. sygn. III SA/Po 942/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W.R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 29 marca 2021 r. nr BP.501.478.2020.1284.GR4.1727 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 29 marca 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 14 stycznia 2020 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 9 300 zł. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcie stanowił art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4, ust. 18 ust. 4a i 4b, art. 87ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140), dalej: "u.t.d.", lp.1.12,1.5 oraz 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ wskazał, że 30 października 2019 r. w G. przy ul. [...] przeprowadzona została kontrola drogowa pojazdu marki AUDI o nr rej. [...], którym kierował D.B.. Kierowca w toku kontroli drogowej okazał dowód osobisty, prawo jazdy i dowód rejestracyjny. Przewoził jednego pasażera, który zeznał, że zamówił przejazd z [...] na ul. [...]przy pomocy aplikacji B. Po złożeniu zamówienia otrzymał informację zawierającą imię kierowcy oraz markę i numer rejestracyjny pojazdu, którym miała być wykonana zamówiona usługa. Za przewóz zapłata została pobrana z karty płatniczej przypisanej do aplikacji. W toku postępowania kierowca przedłożył umowę zlecenia z 30 października 2019 r., orzeczenie psychologiczne oraz kserokopię licencji nr [...], wystawioną na rzecz W.R.. Ustalono, że przewóz był wykonywany w imieniu i na rzecz W.R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w P. Organ stwierdził naruszenia: - lp. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d. - kierowca w trakcie kontroli nie okazał wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani wypisu z licencji; - lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. - strona postępowania na dzień kontroli do posiadanej licencji nr 0106 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu samochodem osobowym nie zgłosiła kontrolowanego pojazdu, a więc nie dokonała zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d.; - lp. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d. - strona nie spełniła wszystkich wymogów przewozu okazjonalnego, który jest przewozem osób niestanowiącym przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 11 u.t.d.). Kontrolowany pojazd był bowiem przystosowany do przewozu 5 osób, zaś przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (art. 18 ust. 4a u.t.d.). Nie spełniono również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b i lit. c u.t.d, zgodnie z którym dopuszcza się przewóz okazjonalny samochodami osobowymi: - na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, - po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. Zdaniem Sądu I instancji organy zasadnie wywiodły, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy i ustalony stan fatyczny, że działający w imieniu i na rzecz skarżącego kierowca wykonywał przewóz okazjonalny, a pojazd, którym wykonano usługę, nie odpowiadał wymaganiom przewidzianym w przepisach u.t.d. dla wykonywania tego rodzaju przewozu. WSA wskazał, że krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 1 u.t.d.). Sąd I instancji odwołał się do treści art. 5b ust. 1 u.t.d. i wyjaśnił, że skarżący posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, a więc licencję wskazaną w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie posiada natomiast licencji na przewóz osób taksówką. Przewóz osób może być przewozem regularnym, regularnym specjalnym, wahadłowym albo okazjonalnym (art. 18 i art. 4 pkt 11 u.t.d.). Zdaniem Sądu I instancji przedmiotowy przewóz nie był przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani wahadłowym, gdyż nie spełnia warunków z art. 4 u.t.d.: - pkt 7 u.t.d., zgodnie z którym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 1983), - pkt 9 u.t.d., zgodnie z którym przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, - pkt 10 u.t.d., zgodnie z którym przewóz wahadłowy to wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków: a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km. W ocenie Sądu I instancji wykonany przewóz to zatem przewóz okazjonalny będący przewozem osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 11 u.t.d.). WSA odwołał się do treści art. 18 ust. 4a u.t.d. i uznał, że przedmiotowy przejazd nie spełniał warunków określonych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 lit. b oraz lit. c u.t.d., gdyż: - umowa przewozu nie została zawarta w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa (przewóz zamówiono za pośrednictwem aplikacji B.); - opłaty za usługę nie określono przed rozpoczęciem przewozu, gdyż wskazana w aplikacji B. kwota jest orientacyjna (może być zmieniona po zakończeniu przewozu), a pojazd, którym przejazd był wykonywany, nie był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób. Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie spełnił zatem wymogów przewozu osób w zakresie przewozu okazjonalnego. Przewóz nie był bowiem wykonywany pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (art. 18 ust. 4a u.t.d.) i nie zaszły przesłanki dopuszczenia przewozu okazjonalnego pojazdem nie spełniającym tego wymogu. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do u.t.d. zawierającym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. i wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d., podlega karze pieniężnej w wysokości 8 000 zł (lp. 2.11 zał. nr 3). Za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., wskazując że skarżący jest podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność w innym zakresie niż działalność gospodarcza w zakresie przejazdów taksówkowych i nie może domagać się takiego samego zakresu uprawnień jak osoba wykonująca przewozy taksówką. Prawidłowo zatem organ przyjął, że skarżący miał obowiązek wyposażyć kierowcę w oryginał licencji i winien zgłosić w terminie zmiany do posiadanej licencji czego nie uczynił. Zasadne zatem było nałożenie kar w wysokości 500 zł i 800 zł za naruszenia określone w lp.1.12 i 1.15 załącznika nr 3 do u.t.d. Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. b dyrektywy 2015/1535 usługa oznacza każdą usługę społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każdą usługę normalnie świadczoną za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług, a przepisy techniczne zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. f tej dyrektywy oznaczają specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. WSA wskazał, że dla zastosowania dyrektywy 2015/1535 nie ma znaczenia zawarcie umowy przy użyciu aplikacji B. Wyrokiem o sygn. akt C 434/15 Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że art. 56 TFUE w zw. z art. 58 ust. 1 TFUE, a także art. 2 ust. 2 lit. d dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym i art. 1 pkt 2 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że usługę pośrednictwa, taką jak ta, o której mowa w niniejszym postępowaniu, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, przez aplikację na telefon między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres usług w dziedzinie transportu w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu stosowania art. 56 TFUE i dyrektywy 2006/123/WE. Trybunał wskazał, że usługa pośrednictwa świadczona przez przedsiębiorstwo polega na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. Omawianą usługę pośrednictwa pomiędzy klientem (pasażerem) a kierowcą Trybunał uznał za integralną część złożonej usługi, której głównym elementem jest usługa przewozowa, wobec czego należy zakwalifikować ją jako usługę w dziedzinie transportu, a nie usługę społeczeństwa informacyjnego i podlega ona nie postanowieniom art. 56 TFUE dotyczącego swobodnego przepływu usług w ogólności, lecz postanowieniom art. 58 ust. 1 TFUE, będącego przepisem szczególnym, w myśl którego swobodę przepływu usług w dziedzinie transportu regulują postanowienia tytułu dotyczące transportu. Skoro TSUE potraktował firmę pośredniczącą jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa), to tym bardziej skarżący, jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera) również wykonuje usługę transportową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik W.R., w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 29 marca 2021 r. Ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego przez: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4ab u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie B., wykonanie tego przejazdu przez kierowcę, nie zaś przez skarżącego (bądź jego pracownika), świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy, a także nałożenie na skarżącego kary za wykonanie przewozu okazjonalnego, w sytuacji, w której czynności podejmowane przez skarżącego, w odniesieniu do tej konkretnej sprawy, nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym 2. niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób); 3. niewłaściwego zastosowania art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 1 i ust. 7 oraz w zw. z Ip 1.5 oraz 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na wymierzeniu skarżącemu kary za niezgłoszenie zmian danych do licencji, w sytuacji, w której organ w zaskarżonej decyzji stwierdził w sposób jednoznaczny, że skarżący nie posiadał na dzień kontroli ważnej licencji uprawniającej go do wykonywania tzw. przewozu okazjonalnego; 4. niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 4ab u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do w/w ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie B., świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy; 5. niewłaściwe zastosowanie art. 92a ust 1 i 6 u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt. 6a u.t.d. przez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 29 marca 2021 r. przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność; d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wskazał, że w/w naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Poznaniu pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność; d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, wymienionych zarówno w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04; wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są jednak ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Wykładnia bowiem przepisów prawa materialnego wyznaczała zakres ustaleń faktycznych, jakie należało w sprawie ustalić, a więc wyznaczała granice postępowania dowodowego oraz wpływała na formułowane na tej podstawie oceny w zakresie kompletności materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej sformułowano bardzo liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 92a ust 1, 6 i 7 u.t.d., a także naruszenia art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006. Z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzuty procesowe, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo mnogości zarzutów i ich rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazane zarzuty nie są jednak zasadne. Ponadto należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyrok NSA z: 9 października 2025 r., sygn. akt II GSK 1123/23; 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 61/21; 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 606/20; 6 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 243/20; 28 czerwca 2024 r., II GSK 576/21 – dostępne pod adresem /CBOSA/ http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć. Jako pierwszym i najdalej idącym zarzutem zawartym w petitum skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA zarzut ten jest nietrafny. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. CBOSA). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. CBOSA), a taką próbę podejmuje skarżacy kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (Wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r., II GSK 1055/23, LEX nr 3702361). Z tego też względu stanowisko Sądu I instancji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, odmienne od prezentowanego przez skarżącego, nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie prezentowany jest pogląd, iż z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. Wyrok NSA z 25 marca 2025 r., III OSK 273/22, LEX nr 3845361). Wobec powyższego zarzut zawarty w pkt II.6 petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do pozostałych zarzutów zawartych w petitum skargo kasacyjnej, na wstępie należy zauważyć, że pojęciem podstawowym, którym posługuje się ustawa o transporcie drogowym jest "transport drogowy", który dzieli się na krajowy transport drogowy i międzynarodowy transport drogowy. Określenie to obejmuje również: a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4, b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, c) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób; Z kolei krajowy jak i międzynarodowy transport drogowy może dotyczyć osób lub rzeczy. Natomiast transport drogowy odnoszący się do osób dzieli się niejako na cztery segmenty: przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego, przewozu wahadłowego oraz przewozu okazjonalnego. Zgodnie z kolei z art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju oraz pojazdami najmowanymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży, a także cała trasa znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei przepis art. 4 pkt 11 u.t.d. definiuje przewóz okazjonalny jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Dalej art. 5 ust. 1 u.t.d., wymaga przy podjęciu i wykonywaniu transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Z kolei art. 5b ust. 1 u.t.d., nakazuje uzyskanie odpowiedniej licencji przy podjęciu i wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że zgodnie z tytułem ustawy, wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form. W oparciu o przytoczone regulacje i zaakceptowane ustalenia faktyczne sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania stosownej licencji oraz zezwolenia (art. 18 ust. 3 u.t.d.). Obowiązek uzyskania tego ostatniego wynika pośrednio z art. 18 ust. 3 u.t.d., który wskazuje od strony negatywnej, że nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli: 1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo 2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo 3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2. Stąd poza powyżej wskazanymi przypadkami przewóz okazjonalny wymaga stosownego zezwolenia. Dodatkowo w ramach przewozu okazjonalnego konieczne jest spełnienie również warunków wynikających z kolejnych ustępów tego przepisu. Zasadniczo przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (ust. 4a art. 18 u.t.d.). Wyjątkowo natomiast dopuszcza się przewóz okazjonalny: 1) pojazdami zabytkowymi, 2) samochodami osobowymi: a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b) na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 781 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 i 1237), w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości, c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa - niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy. Wobec powyższego trafnie Sąd I instancji przyjął, że aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym w ramach przewozu okazjonalnego konieczne jest spełnienie warunków wynikających z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. Nie ma przy tym znaczenia, czy kierowca był, czy też nie był pracownikiem skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 92a u.t.d. wystarczającą przesłanką do nałożenia kary administracyjnej jest wykonywanie przewozu w imieniu skarżącego, a tak było w niniejszej sprawie. Ponadto art. 92a ust. 6 u.t.d. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż odnosi się do sytuacji, kiedy w przedsiębiorstwie przeprowadzana jest kontrola, a kary wymierza się na podstawie art. 92a ust. 5 u.t.d., stosownie do ilości zatrudnionych kierowców. W związku z powyższym konieczne było w ust. 6 art. 92a u.t.d. doprecyzowanie przez ustawodawcę, kogo uważa się za zatrudnionego kierowcę. Jeżeli chodzi natomiast o art. 92a ust. 1 u.t.d., to tak jak to wskazano wyżej, przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu, były ustalenia dotyczące stwierdzonych naruszeń polegających na wykonywaniu przez skarżącego przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewodnika drogowego lub bez wymaganej koncesji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji kontrolując organ prawidłowo ustalił, że zostały spełnione wszystkie wymagane powołanym przepisem przesłanki warunkujące nałożenie kary administracyjnej. Pozbawiony zasadności jest także zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 przez uznanie, że "przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów" wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób) (punkt I.2 petitum skargi kasacyjnej). Podkreślenia wymaga, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty (UE) przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem (art. 1 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2-3), a także do krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób, wykonywanego tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem V tego rozporządzenia (art. 1 ust. 4). W związku z powyższym sformułowane w tym rozporządzeniu definicje pojęć: "usługi regularne", "szczególne usługi regularne" lub "usługi okazjonalne", jako odnoszące się do przewozu grupowego (zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia: przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę), nie mają zastosowania do przewozów okazjonalnych w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. w zakresie, w jakim przewozy te nie są przewozami okazjonalnymi w autobusowym i autokarowym przewozie osób na terytorium UE (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 238/21; wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., II GSK 1787/21, LEX nr 3846032). Niezrozumiałe jest przy tym zarzut zawarty w pkt I.3 skargi kasacyjnej, w którym wskazano, że wymierzono karę z lp. 1.5. i 1.12 załącznika nr 3 do ustawy "pomimo tego, że skarżący nie posiadał na dzień kontroli ważnej licencji uprawniającej go do wykonywania tzw. przewozu okazjonalnego". Skarżący zdaje się nie rozumieć, że jak ustalono, posiadał ważną licencję, ale nie zgłosił do niej pojazdu zatrzymanego w czasie kontroli. Przedmiotowy przejazd trafnie bowiem został zakwalifikowany jako przewóz okazjonalny, czyli podpadał pod licencję posiadaną przez skarżącego, a do tej licencji pojazd nie został zgłoszony. Stąd prawidłowo została wymierzona kara za delikt administracyjny polegający na niezgłoszeniu zmiany danych do licencji. Wobec powyższego analizując zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w powiązaniu z zarzutami naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżacego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).