II GSK 794/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2534/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonywania działalności organizatora turystyki bez wymaganego wpisu i zakazu wykonywania tej działalności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Sportu i Turystyki [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] stwierdził wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych bez wymaganego wpisu do Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych przez przedsiębiorcę [...] oraz zakazał [...] wykonywania działalności gospodarczej w zakresie pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych przez okres 3 lat i określił datę stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru – [...] marca 2016 r. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Minister Sportu i Turystyki utrzymał w mocy zaskarżoną przez [...] decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2534/16, Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez [...] zarzucono: I. w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 pkt 1, 2, 6, 9 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz.196) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że za turystę można uznać pracownika wykonującego swoje obowiązki zawodowe poza stałym miejscem pobytu i w tym celu odwiedzającej inną miejscowość, a świadczenie usług na rzecz takiej osoby lub pośredniczenie w zawieraniu umów przewidujących tego rodzaju usługi na ich rzecz stanowi działalność regulowaną; 2) art. 9 ust. 3 pkt 3 ustawy o usługach turystycznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji może wydać decyzję o treści nieodpowiadającej brzmieniu tego przepisu w zakresie stwierdzonych uchybień w sposobie wykonywania działalności i przedmiotu nakładanego zakazu; 3) art. 9 ust. 4 ustawy o usługach turystycznych w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i ust. 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydawana na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 3 decyzja nie wymaga uzasadnienia w zakresie ustalonej daty stwierdzenia wykonywania działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego bez wymaganego wpisu do rejestru; II. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 3 pkt 1, 2, 6, 9 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych oraz art. 9 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o usługach turystycznych poprzez nieuwzględnienie skargi w całości pomimo, że zaskarżone decyzje naruszały przepisy prawa w stopniu przesądzającym o konieczności ich uchylenia. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok, w którym Sąd I instancji oddalając skargę, zaaprobował stanowisko organów, że skarżący prowadził działalność polegającą na wykonywaniu czynności pośrednika turystycznego, nie posiadając wymaganego przez art. 4 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych wpisu do rejestru. Zgodnie z tym przepisem działalność gospodarcza w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrowały się wokół wykładni przepisów ustawy o usługach turystycznych, w szczególności definicji legalnych zawartych w art. 3 tej ustawy. W skardze kasacyjnej akcentowane było twierdzenie, że uczestnicy spotkania roboczego, w którego organizacji brał udział skarżący kasacyjnie, nie byli turystami w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy o usługach turystycznych, a co za tym idzie skarżący kasacyjnie nie wykonywał czynności pośrednika turystycznego związanych z zawieraniem umów o świadczenie usług turystycznych w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy. W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie art. 3 pkt 6 ustawy o usługach turystycznych pośrednik turystyczny to przedsiębiorca, którego działalność polega na wykonywaniu, na zlecenie klienta, czynności faktycznych i prawnych związanych z zawieraniem umów o świadczenie usług turystycznych. W art. 3 pkt 1 ustawy o usługach turystycznych, usługi turystyczne zdefiniowane zostały jako usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym, natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2 tej ustawy, impreza turystyczna to co najmniej dwie usługi turystyczne tworzące jednolity program i objęte wspólną ceną, jeżeli usługi te obejmują nocleg lub trwają ponad 24 godziny albo jeżeli program przewiduje zmianę miejsca pobytu. Zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy turystą jest osoba, która podróżuje do innej miejscowości poza swoim stałym miejscem pobytu na okres nieprzekraczający 12 miesięcy, dla której celem podróży nie jest podjęcie stałej pracy w odwiedzanej miejscowości i która korzysta z noclegu przynajmniej przez jedną noc. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było sporne, że skarżący kasacyjnie przedsiębiorca, działając na zlecenie [...] na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., wykonał czynności związane z organizacją spotkania roboczego, które odbyło się w dniach [...] kwietnia 2015 r., polegające na zawarciu ustnej umowy z Hotelem [...] Sp. k. z siedzibą w [...] na rezerwację 10 miejsc noclegowych, wyżywienia i udostępnienia sali plenarnej dla [...] osób na potrzeby przedmiotowego spotkania roboczego oraz dokonał rezerwacji, a następnie zakupu biletów lotniczych dla [...] uczestników spotkania w Biurze Podróży [...] z siedzibą w [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że uczestnicy spotkania roboczego, które odbyło się w dniach [...] kwietnia 2016 r. nie byli turystami, gdyż udział w tym spotkaniu odbywał się w ramach wykonywania ich obowiązków zawodowych. W roku 1993 Światowa Organizacja Turystyki (UNWTO) opublikowała "Terminologię turystyczną. Zalecenia WTO", w której podała następującą definicję turystyki: "Turystyka obejmuje ogół czynności osób, które podróżują i przebywają w celach wypoczynkowych, służbowych lub innych nie dłużej niż jeden rok bez przerwy poza swoim codziennym otoczeniem, z wyłączeniem wyjazdów, w których głównym celem jest działalność zarobkowa wynagradzana w odwiedzanej miejscowości." Pojęcie "turystyki" obejmuje zatem nie tylko wypoczynek czy rekreację ale również tzw. turystykę biznesową. Turystyka biznesowa (skrót ang. MICE: Meetings, Incentives, Conferences and Exhibitions Industry) obejmuje ogół czynności związanych z przejazdem i pobytem uczestników na różne spotkania grupowe, realizowane poza siedzibą organizatora - zleceniodawcy, w celach związanych z aktywnością zawodową uczestników (tak: Krzysztof Cieślikowski: "Zarządzanie turystyką biznesową. Wybrane aspekty globalne i lokalne." Katowice 2015). W ramach turystyki biznesowej wyróżnia się: podróże służbowe indywidualne, turystykę korporacyjną, turystykę kongresową, turystykę motywacyjną i turystykę targową – wystawy (tak: Barbara Steblik-Wlaźlak, Barbara Cymańska-Garbowska: "Turystyka. Tom 1. Podstawy turystyki. Podręcznik." Warszawa 2015, s. 111-121). Mając na uwadze powyższe, powszechnie przyjmowane rozumienie pojęcia turystyki, uznać należy za prawidłowe stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że uczestnicy spotkania roboczego, które odbyło się w dniach [...] kwietnia 2015 r. byli turystami w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy o usługach turystycznych, mimo że udział w tym spotkaniu związany był z ich aktywnością zawodową. Słusznie też organy i Sąd I instancji uznały, iż wyżej opisane czynności wykonane przez skarżącego kasacyjnie na zlecenie [...] świadczą o tym, że skarżący kasacyjnie spełnia przesłanki wskazane w art. 3 pkt 6 ustawy o usługach turystycznych wskazane w definicji pośrednika turystycznego. Były to bowiem czynności faktyczne i prawne związane z zawieraniem umów o świadczenie usług turystycznych. W tej sytuacji, skoro zasadnie przyjęto, że skarżący kasacyjnie prowadził działalność pośrednika turystycznego, miał zastosowanie art. 4 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych, przewidujący wymóg uzyskania wpisu w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych jako działalności regulowanej w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - art. 3 pkt 1, 2, 6, 9 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów. Nie były również uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 3 pkt 3 ustawy o usługach turystycznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji może wydać decyzję o treści nieodpowiadającej brzmieniu tego przepisu w zakresie stwierdzonych uchybień w sposobie wykonywania działalności i przedmiotu nakładanego zakazu oraz naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o usługach turystycznych w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i ust. 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegająca na przyjęciu, że wydawana na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 3 decyzja nie wymaga uzasadnienia w zakresie ustalonej daty stwierdzenia wykonywania działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego bez wymaganego wpisu do rejestru. Zgodnie z art. 9 ust. 3 pkt 3 ustawy o usługach turystycznych, marszałek województwa wydaje z urzędu decyzje o stwierdzeniu wykonywania działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego bez wymaganego wpisu do rejestru i o zakazie wykonywania działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego przez okres 3 lat, natomiast art. 9 ust. 3 pkt 4 stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 3 pkt 3, zawierają w szczególności datę stwierdzenia wykonywania działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego bez wymaganego wpisu do rejestru. Zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami Marszałek Województwa Małopolskiego skarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. stwierdził wykonywanie przez [...] działalności gospodarczej w zakresie pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych bez wymaganego wpisu do Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych oraz zakazał wykonywania działalności gospodarczej w tym zakresie przez okres 3 lat i określił datę stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru – [...] marca 2016 r. Określenie w decyzji wykonywanej przez skarżącego działalności jako "w zakresie pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych" stanowi powtórzenie ustawowego zwrotu użytego w powołanym wyżej art. 4 ust.1 ustawy o usługach turystycznych i jest prawidłowe. Również prawidłowe było, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie w przedmiotowej decyzji daty stwierdzenia wykonywania działalności pośrednika turystycznego bez wymaganego wpisu do rejestru, jako tożsamej z datą wydania tej decyzji. Nie doszło zatem do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 3 pkt 3 i art. 9 ust. 4 ustawy o usługach turystycznych Nie był trafny sformułowany w skardze kasacyjnej w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 3 pkt 1, 2, 6, 9 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych oraz art. 9 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o usługach turystycznych poprzez nieuwzględnienie skargi. Jeżeli bowiem, jak to jasno wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku, Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego - art. 3 pkt 1, 2, 6, 9 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych oraz art. 9 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o usługach turystycznych, to nie można zarzucać Sądowi oddalającemu skargę naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie było zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd norm prawnych. Zastosowanie art. 151 p.p.s.a. stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd legalności zaskarżonej decyzji i może on być naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r. II FPS 4/12, iż wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.