II GSK 782/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1590/22 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr 96/02/2022/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od B. C. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 29 grudnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1590/22, po rozpoznaniu skargi [...] (dalej: "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ") z 1 kwietnia 2022 r. w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oraz zasądził na rzecz skarżącego, od organu, zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 22 października 2021 r. do Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, wpłynął wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu (dalej: "ZUS") o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez [...] z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od 30 stycznia 2001 r. ZUS pismem z 14 października 2021 r. poinformował, że skarżący zgłosił obowiązek podatkowy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od 31 stycznia 2001 r. i wykazywał przychody za lata 1999-2020. Wnioskodawca poinformował również, że wystąpiły okoliczności wyłączające z obowiązku ubezpieczeń społecznych. Do wniosku załączono kopię pisma Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Toruniu z 4 października 2021 r., z której wynika, że Zainteresowany zgłosił obowiązek podatkowy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od 31 stycznia 2001 r. do nadal i nie jest wspólnikiem spółki cywilnej. Ponadto organ podatkowy poinformował że skarżący wykazał przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej za lata 1999-2020, dodatkowo dokonywał wpłat podatku dochodowego z tytułu działalności w latach: 1999, 2001-2004 i 2006- 2020 oraz składał deklaracje VAT-7 za okresy: 05-12/2001, 01/2002-04/2004. W toku postępowania ustalono, że w CEIDG widnieje wpis działalności zgłoszonej przez skarżącego, przeniesiony 9 grudnia 2011 r. z ewidencji gminnej, w którym wskazano datę rozpoczęcia wykonywania pozarolniczej działalności od 30 stycznia 2001 r. Przedmiot działalności: działalność w zakresie inżynierii i związane z nią doradztwo techniczne. Firma przedsiębiorcy: [...]. Na podstawie danych figurujących w CEIDG ustalono, że działalność nie została wykreślona, natomiast w dniu 19 listopada 2021 r. zgłoszono jej zawieszenie od dnia 1 grudnia.2021 r. Na dzień wydania decyzji wpis posiada status: zawieszony. Pismem z 2 listopada 2021 r. NFZ skierował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności oraz możliwości złożenia dokumentów i wyjaśnień związanych z tym faktem. W dniu 22 listopada 2021 r. wpłynęło pismo z prośbą o przedłużenie terminu na złożenie dokumentów i wyjaśnień. Następnie skarżący nie złożył żadnych dodatkowych dokumentów, jak i nie złożył wyjaśnień. Pismem z 27 stycznia 2022 r. organ poinformował skarżącego o zakończeniu etapu gromadzenia dokumentów i możliwości wypowiedzenia się co do już zebranych dokumentów przed wydaniem decyzji. W dniu 14 lutego 2022 r. Zainteresowany stawił się osobiście w Oddziale NFZ, gdzie zapoznał się ze zgromadzoną dokumentacją. Decyzją z 1 kwietnia 2022 r. nr 96/02/2022/Ub Prezes NFZ działając na podstawie art. 109 ust. 1, 3 i 4, art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm., dalej "ustawa o świadczeniach"), w związku z art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 28 poz. 153) oraz art. 9 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 2003 r. Nr 45 poz. 391), ustalił, że skarżący z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od 30 stycznia 2001 r. do 30 listopada 2021 r. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oraz od 1 grudnia 2021 r. do dnia wydania decyzji nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") wydał opisany na wstępie wyrok. WSA w Warszawie podkreślił, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy m.in. poprzez ustalenie czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek zdrowotnych. Wskazał, że przedmiotem postępowania było ustalenie obowiązku skarżącego podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy dokonanie przez skarżącego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i brak zawieszenia tej działalności oznacza, że prowadził on nieprzerwanie do dnia zawieszenia, działalność gospodarczą w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, a zatem podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. W aktach administracyjnych znajduje się kopia pisma Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Toruniu z 4 października 2021 r., z której wynika, że Zainteresowany zgłosił obowiązek podatkowy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od 31.01.2001 r. do nadal i nie jest wspólnikiem spółki cywilnej. Skarżący wyjaśnił jednak, że w rzeczywistości okres prowadzenia działalności wynosił 4 miesiące w roku, ponadto przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej spowodowane były również pogarszającym się stanem zdrowia oraz częściową niepełnosprawnością. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przy dokonywaniu oceny wykonywania (prowadzenia) działalności gospodarczej należy uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy, w tym także zamiar (wolę) osoby prowadzącej działalność gospodarczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 191/06, wyrok Sądu Najwyższego z 25 listopada 2005 r. sygn. akt I UK 80/05). Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej, a nie jej faktyczne rozpoczęcie. Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I UK 221/09 uznał, że obowiązek ubezpieczenia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność - w tym działalność gospodarczą - wynika z faktycznego prowadzenia tej działalności, a zatem o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, powodującej wyłączenie z tego ubezpieczenia, decyduje faktyczne zaprzestanie tej działalności, przy czym kwestie związane z formalnym zarejestrowaniem, wyrejestrowaniem, czy zgłaszaniem przerw w tej działalności mają ewentualnie znaczenie w sferze dowodowej, lecz nie przesądzają one same w sobie o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I UK 221/09). Na konieczność takiego właśnie interpretowania powołanych na wstępie przepisów wskazuje literalne brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, który mówi o osobach "prowadzących działalność pozarolniczą", a nie o osobach, które uzyskały wpis do ewidencji działalności gospodarczej. WSA przywołał stanowisko zawarte w wyroku SN z 5 marca 2010 r., sygn. akt IV CSK 371/09, a następnie skonstatował, iż sam wpis do ewidencji jest zatem okolicznością o istotnym znaczeniu, ale w sytuacji, gdy skarżący podnosi, że pomimo wpisu o prowadzeniu działalności gospodarczej, działalności tej we wskazanym okresie faktycznie nie prowadził i przytacza argumentację na potwierdzenie swojego stanowiska, organ nie może pominąć tych kwestii. W orzecznictwie podkreśla się, że nadawanie bezwzględnego znaczenia wykazanej w ewidencji dacie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej i utożsamienie jej z faktycznym prowadzeniem działalności, bez możliwości skorygowania tej okoliczności na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne. Przede wszystkim należy wskazać, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności (por. wyrok NSA z 12 września 2013 r., sygn. akt. II GSK 755/12). Wobec powyższego WSA uznał, że organ NFZ mając na uwadze, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności, powinien wezwać stronę do złożenia konkretnych dokumentów na podnoszoną przez skarżącego okoliczność nieprowadzenia działalności gospodarczej np. księgi przychodów i rozchodów, dokumentację lekarską. Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że zgodnie z treścią art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes NFZ rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Stosownie do treści art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach, należności z tytułu składek zdrowotnych przedawniają się na zasadach określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. W ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - według stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2012 r. - w art. 24 ust. 4 określono, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Należy jednak zauważyć, że przepis ten uległ zmianie od 1 stycznia 2012 r. Od tej daty termin przedawnienia wynosi 5 lat. Przy czym - zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) - do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Gdyby zaś przedawnienie rozpoczęte przed tą datą miało nastąpić wcześniej przy stosowaniu dotychczasowych przepisów, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Prezes NFZ rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i ustalić przed wydaniem decyzji czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu czy też nie, a jeśli tak, to w jakim zakresie. W zakresie w jakim należności uległy przedawnieniu, wygasł obowiązek ich wymierzenia i pobrania, a wydawanie decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu jest bezprzedmiotowe. Tym samym WSA nie podzielił stanowiska, że organy NFZ nie są właściwe do orzekania o okresie przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 2561 ze zm.) - (dalej: "ustawa o świadczeniach") poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wydając decyzję organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie czy skarżący faktycznie prowadził działalność gospodarczą oraz czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek zdrowotnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł, wobec niesłusznych zarzutów w niej podniesionych, o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ z 1 kwietnia 2022 r. w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oraz zasądził na rzecz skarżącego, od organu, zwrot kosztów postępowania. Wniesiona przez Prezesa NFZ od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach której organ zarzuca naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. ustawy o świadczeniach poprzez nieuzasadnione przyjęcie. Zdaniem Prezesa NFZ Sąd I instancji błędnie uznał, że wydając decyzję organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie czy skarżący faktycznie prowadził działalność gospodarczą oraz czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek zdrowotnych. Spór prawny dotyczy zatem oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że Prezes NFZ rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i ustalić przed wydaniem decyzji czy należności z tytułu składek skarżącej uległy przedawnieniu, a jeśli tak, to w jakim zakresie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w okresie ustalonym kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją (od 30 stycznia 2001 r. do 30 listopada 2021 r.) obowiązywały trzy ustawy: z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 28, poz. 153), ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 2003 r. Nr 45 poz. 391) oraz ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285). Zgodnie z przywołanymi ustawami, w tym z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach (obowiązującym od 27 września 2004 r.), obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236, z późn. zm.) lub przepisów o ubezpieczeniach społecznych lub ubezpieczeniu społecznym rolników. W okresie ustalonym kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją (od 30 stycznia 2001 r. do 30 listopada 2021 r.) przepisy ww. ustaw jednoznacznie zatem stwierdzały, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą. Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu, do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. Wymieniony wyżej art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach jest zatem przepisem kompetencyjnym, regulującym kwestie uprawnień Prezesa NFZ do wydawania decyzji w sprawach w nim wymienionych, czyli wyznacza zakres przedmiotowy rozpatrywania przez ten organ spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, nie zalicza się zaś spraw z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż te należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. Powyższe oznacza, że kwestia podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu rozstrzygana jest w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przed Prezesem NFZ, i dopiero w razie stwierdzenia, że dana osoba podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu, możliwe jest wydanie w innym postępowaniu, prowadzonym przez ZUS, decyzji wymierzającej należną składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie NSA (zob. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2026 r. sygn. akt II GSK 171/23; 5 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1041/22; 9 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3266/15; 19 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1702/12; 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 971/11; 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1564/11, 27 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1490/22; postanowienie NSA z 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 357/07). W niniejszej sprawie przedmiot postępowania dotyczył kwestii stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a zatem właściwym do rozpoznania sprawy był organ NFZ. Przedmiot ten nie obejmował swym zakresem wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż kwestia ta należy do właściwości organów ubezpieczeń społecznych (art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach). Wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 199, dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) należy do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem to w ramach tego postępowania, dotyczącego wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, powinna być badana kwestia przedawnienia należności z tytułu składek zdrowotnych, o którym mowa w art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Przywołane wyżej przepisy ustawy o świadczeniach oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jednoznacznie wskazują, że kontrolowany wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję Prezesa NFZ wyłącznie w oparciu o przesłankę przedawnienia należności składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego nie jest zgodny z prawem. Stanowisko Sądu I instancji, że Prezes NFZ przed wydaniem decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu powinien najpierw wyjaśniać i ustalać, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu nie znajduje bowiem oparcia w ww. przepisach prawa. Nieprawidłowy jest bowiem pogląd Sądu, że kwestię przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne organ NFZ musi uwzględniać w sprawie w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Kwestia przedawnienia składek nie jest objęta kognicją Prezesa NFZ. Powyższe powoduje, że zasadny jest zarzut kasacyjny Prezesa NFZ naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 109 ustawy o świadczeniach poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wydając decyzję organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek zdrowotnych. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut kasacyjny organu naruszenia ww. przepisów poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że wydając decyzję organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie czy skarżący faktycznie prowadził działalność gospodarczą. W tym zakresie skarżący kasacyjnie organ zasadnie przywołuje orzecznictwo NSA, w którym zajęto jednolite stanowisko, że ustalenie wykonywania działalności gospodarczej, dla potrzeb ustalenia podlegania ubezpieczeniu społecznemu, wiąże się z treścią wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie zaś z faktycznym, rzeczywistym wykonywaniem tej działalności (wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3108/17). Przepisy wiążą ustalenie wykonywania działalności gospodarczej dla potrzeb ustalenia podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z treścią wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie zaś z faktycznym, rzeczywistym wykonywaniem tej działalności. Stąd też nakładają na przedsiębiorcę zarówno obowiązek określenia we wniosku o wpis do ewidencji daty rozpoczęcia działalności, jak i obowiązek zgłoszenia zawieszenia tej działalności. A zatem stanowisko, że o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu rozstrzyga ostatecznie podlegający dowodzeniu fakt wykonywania działalności, nie zaś wpis do ewidencji, ponieważ ten wpis tworzy jedynie obalalne domniemanie prowadzenia działalności, prowadzi do ignorowania omawianych obowiązków przedsiębiorcy dotyczących wpisów do ewidencji, w tym wpisów o zawieszeniu działalności (wyrok NSA z dnia 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2000/24). Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że skarżący z dniem 30 stycznia 2001 r. rozpoczął prowadzenie działalności pozarolniczej. Z danych figurujących w CEIDG wynika, że działalność ta nie została wykreślona, natomiast w dniu 19 listopada 2021 r. zgłoszono jej zawieszenie od dnia 1 grudnia 2021 r. Z kopii pisma Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Toruniu z 4 października 2021 r., znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, wynika, że skarżący zgłosił obowiązek podatkowy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od 31 stycznia 2001 r. do nadal i nie jest wspólnikiem spółki cywilnej. Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie Prezes NFZ wskazuje, że jeżeli przedsiębiorca nie prowadził rzeczywiście działalności gospodarczej, powinien zadbać o odzwierciedlenie tego faktu w ewidencji działalności gospodarczej. Brak takiej aktywności ze strony przedsiębiorcy upoważnia organy do uznania, że zapisy w ewidencji działalności gospodarczej odpowiadają rzeczywistości. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej rodzi domniemanie, że przedsiębiorca figurujący w ewidencji prowadzi działalność gospodarczą. Domniemanie to niewątpliwie może być obalone. Ciężar udowodnienia - że mimo wpisu działalność gospodarcza nie jest prowadzona - spoczywa na przedsiębiorcy, jako osobie, która z faktu tego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, w tym w zakresie ustania obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Brak dochodów z działalności gospodarczej nie świadczy jednak o zakończeniu czy zawieszeniu jej prowadzenia (por. wyroki NSA z: 29 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 394/13; 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 22/10; 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2094/12). Jednocześnie należy zauważyć, iż w myśl art. 82 ust. 8 ustawy o świadczeniach - składka na ubezpieczenie zdrowotne nie jest opłacana przez osobę, której świadczenie emerytalne lub rentowe nie przekracza miesięcznie kwoty minimalnego wynagrodzenia, od tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, lub tytułu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1a, w przypadku gdy osoba ta: 1) uzyskuje dodatkowe przychody z tego tytułu w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie 50% kwoty najniższej emerytury lub 2) opłaca podatek dochodowy w formie karty podatkowej. Jak zatem wynika z cytowanego przepisu także emeryt lub rencista, uzyskujący przychody wskazane w ww. punktach 1 i 2, jest objęty ubezpieczeniem zdrowotnym, lecz może być zwolniony z obowiązku opłacania składki. W tej kwestii jednakże orzeka Zakład Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w zakresie kompetencji Prezesa NFZ leży jedynie ustalenie, czy skarżący był objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Ustalenie tej okoliczności przez Fundusz jest kwestią niejako wstępną dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który dopiero po stwierdzeniu przez NFZ objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ubezpieczonego może ustalać należną składkę i ewentualną jej wysokość, z uwzględnieniem przesłanki przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ustalanej zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego sprawy zostały wyjaśnione, a zatem nie było podstawy do uchylenia wydanej w sprawie decyzji prezesa NFZ w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a tym samym usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania postawiony w skardze kasacyjnej. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę w trybie art. 188 p.p.s.a. i tym samym na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych od skarżącego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i 205 § 2 i p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 118).