II GSK 780/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 647/21 w sprawie ze skargi R. I. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr LOB.0260.151.2020.ULC.3 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. I. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd I instancji) wyrokiem z 29 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 647/21, oddalił skargę R., I. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) z 7 grudnia 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu. Pismem z 29 grudnia 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w Krakowie – Balicach (dalej: Komendant) skierował do Prezesa ULC wniosek o wymierzenie spółce kary pieniężnej w wysokości 18 000 zł na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 959 z późn. zm.; dalej: Prawo lotnicze) w związku z przekazaniem nieprawdziwej informacji dotyczącej danych osobowych oraz numeru paszportu podróży (dalej: nieprawdziwa informacja API) dwóch pasażerów lotu z dnia 23 grudnia 2017 r. nr [...] z E. (I.). Pismem z 10 sierpnia 2020 r. Prezes ULC zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego na skutek wniosku Komendanta z 29 grudnia 2017 r. Decyzją z 7 września 2020 r. Prezes ULC, na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa lotniczego w związku z art. 209w ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284 i 1378) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 i 695, dalej: k.p.a.) nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 18.000 zł w związku z przekazaniem przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego nieprawdziwej informacji API za lot z dnia 23 grudnia 2017 r. nr [...] z E. (I.). Zaskarżoną decyzją z 7 grudnia 2020 r. Prezes ULC utrzymał w mocy decyzję własną z 7 września 2020 r. w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za przekazanie nieprawdziwej informacji API. WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę spółki. W ocenie sądu I instancji stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budził wątpliwości. Z akt sprawy jasno wynika bowiem, że spółka przekazała Komendantowi nieprawdziwą informację dotycząca danych osobowych oraz numeru paszportu podróży dwóch pasażerów lotu z 23 grudnia 2017 r., co skutkowało wymierzeniem kary na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 2 Prawa lotniczego, który taką właśnie sankcję przewiduje za przekazanie przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego informacji nieprawdziwej, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a Prawa lotniczego. WSA stwierdził, odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji oraz zarzutów skargi, że do 1 kwietnia 2019 roku tj. do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 235; dalej: ustawa nowelizująca), zgodnie z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego do nakładania kar pieniężnych stosowało się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800; dalej: O.p.). Sąd podkreślił jednak, że niezależnie od tego w sprawie – wbrew stanowisku skarżącej – nie znajdował zastosowania art. 165b § 1 O.p., pomimo, że znajduje się on w Rozdziale 8 Działu IV O.p. Zgodnie bowiem z cyt. przepisem, w przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości, organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, która była przedmiotem kontroli podatkowej, nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli. Sąd zwrócił uwagę, że Prezes ULC wszczął w sprawie postępowanie w związku z wnioskiem Komendanta. Tymczasem, w myśl art. 165b § 3 pkt 2) O.p., postępowanie podatkowe może być wszczęte także po upływie 6 miesięcy od zakończenia kontroli podatkowej, jeżeli organ podatkowy otrzyma informacje od organów podatkowych lub od innych organów, uzasadniające wszczęcie postępowania podatkowego. Zatem niezależnie od argumentacji organu przedstawionej w zaskarżonej decyzji, według WSA, nie mogło w sprawie dojść do naruszenia art. 165b § 1 O.p., ponieważ nie znajdował on w niej zastosowania. Natomiast podnoszona w zaskarżonej decyzji argumentacja dotycząca kwestii niemożności stosowania przepisów Działu III O.p., od 1 stycznia 2016 r. (wobec usunięcia z art. 2 § 2 o.p. odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa), jest dla tej sprawy irrelewantna. Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w każdym przypadku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165b § 1 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.) oraz w zw. z art. 165b § 3 pkt 2 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy Organ błędnie nie zastosował art. 165b § 1 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, a w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 165b § 3 pkt 2 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, z uwagi na fakt, że wynik kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej nie stanowi nowej informacji w rozumieniu tego przepisu, uzasadniającej wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia pieniężnej kary administracyjnej po upływie 6 miesięcy od dnia zakończenia kontroli. skutkiem czego Organ wydał, a następnie utrzymał w mocy decyzję z 7 września 2020 r., mimo wszczęcia i prowadzenia przeciwko Skarżącemu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia ujawnienia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej nieprawidłowości dotyczących wykonania przez Skarżącego lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności w całości decyzji z 7 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 7 września 2020 r., w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane przez Prezesa ULC z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na prowadzeniu postępowania administracyjnego pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia; ewentualnie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji z 7 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 7 września 2020 r., w sytuacji gdy decyzja z 7 grudnia 2020 r. została wydana przez Prezesa ULC z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 2 lit. a O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegającym na utrzymaniu w mocy poprzedzającej ją decyzji z 7 września 2020 r., wydanej w warunkach przedawnienia możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej, a zatem w warunkach bezprzedmiotowości postępowania; - art. 145 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 208 § 1 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), poprzez nieuwzględnienie skargi i nieumorzenie postępowania administracyjnego w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności nad wyraz lakoniczne uzasadnienie stanowiska o braku podstaw zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 165b § 1 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego oraz stanowiska o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 165b § 3 pkt 2 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, co doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ULC wniósł o jej oddalenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Pismem procesowym z 16 maja 2022 r. spółka, podnosząc występujące w sprawie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości oraz rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie WSA w Warszawie w zbliżonych stanach faktycznych, wniosła o zwrócenie się do składu siedmiu sędziów z pytaniem prawnym w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. dotyczące zakresu odesłania z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.) i możliwości zastosowania w sprawie art. 165b § 1 O.p. Pismem z 2 stycznia 2025 r. spółka wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytania prejudycjalnego: "Czy art. 4 oraz art. 5 Dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 261, str. 24), interpretowane w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) należy interpretować w ten sposób, że z uwagi na zasadę proporcjonalności, a także prewencyjny cel regulacji, oraz konieczność zapewnienia przewoźnikom skutecznego prawa do obrony oraz odwołania, stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidzianemu w art. 202a w zw. z art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 z późn. zm.), które to dokonuje transpozycji ww. dyrektywy w zw. z art. 189g § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), w zakresie, w jakim regulacja ta przewiduje 5 letni termin na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 202a Prawa lotniczego, jednocześnie nie limitując terminu na wszczęcie postępowania oraz zawiadomienie przewoźnika o toczącym się postępowaniu?". Jednocześnie spółka przedstawiła w tym zakresie stanowisko uzupełniające w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: II GSK 2741/21, II GSK 189/22, II GSK 369/22, II GSK 370/22, II GSK 498/22, II GSK 514/22, II GSK 580/22, II GSK 679/22, II GSK680/223, II GSK780/22, II GSK 783/22, II GSK 789/22, II GSK 1104/22. Obecni na tej rozprawie pełnomocnicy: spółki oraz organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie zarzutem najdalej idącym co do skutków prawnych jest sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnosząc ten zarzut spółka twierdzi, że uzasadnienie wyroku sądu I instancji narusza dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem sąd nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzut tak postawiony jest nietrafny. Sąd II instancji zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Poprawnie sporządzone uzasadnienie wyroku ma składać się z elementów wskazanych w tym przepisie. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie nie ma tych elementów. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą do kwestionowania merytorycznej strony uzasadnienia wyroku. Tym bardziej nie może on stanowić uzasadnienia dla subiektywnie ujmowanych braków argumentacyjnych. W rozpoznawanej sprawie analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, że sąd I instancji w sposób prawidłowy wyjaśnił podstawę prawną nieuwzględnienia skargi. W kontekście tych uwag należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a., określając wymogi formalne uzasadnienia wyroku nie formalizuje sposobu ich wypełnienia. Przepis ten nie nakłada na autora uzasadnienia warunków formalnych, w jakich następuje spełnienie tych wymogów. Sposób realizacji tych warunków jest pozostawiony autorowi. Z treści kontrolowanego uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, jakie były motywy leżące u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia. Tym samym WSA spełnił prawem nakazane warunki. Wobec powyższego rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny. Zdaniem NSA nietrafny jest sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez skarżony wyrok art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165b § 1 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.) oraz w zw. z art. 165b § 3 pkt 2 O.p. W przypadku tego zarzutu jego niezasadność wynika z wadliwości formalnej. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Z tego powodu jej sporządzenie ustawa powierza profesjonalnemu podmiotowi. Postępowanie kasacyjne może toczyć się tylko w granicach wyznaczonych przez stronę. Zakres tego postępowania określają zarzuty kasacyjne stawiane we właściwej podstawie kasacyjnej. Sąd II instancji nie może modyfikować ustaleń wskazanych przez stronę ani domniemywać podstaw i zakresu zaskarżenia wyroku. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zarzuty kasacyjne muszą być stawiane we właściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie ten wymóg nie został spełniony. Z treści zarzutów wprost wynika, że spółka stawia rozpoznawany zarzut w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednoznacznie określa, że chodzi jej o naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tym tylko, że w ramach tak określonej podstawy kasacyjnej podnosi naruszenie art. 165b § 1 i § 3 pkt 2 O.p. z odesłaniem do art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego. Wskazane przepisy regulują materię związaną z nałożeniem kary, zatem jest to zagadnienie materialne, a nie procesowe. Wprawdzie art. 165b § 1 i § 3 pkt 2 O.p. odnoszą się do wszczęcia postępowania, a więc wiążą się one z procedurą, jednak z treści tych przepisów wynika dopuszczalność wszczęcia postępowania ze względu na przedmiot sprawy, a więc dotyczą one materialnej strony takiego postępowania, bowiem wszczęcie i prowadzenie postępowania zarówno na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i Ordynacji podatkowej możliwe jest tylko wówczas, gdy istnieje sprawa w materialnym rozumieniu, gdyż decyzja zawsze rozstrzyga sprawę w tym znaczeniu. Z tych powodów rozpatrywany zarzut należało uznać za chybiony. Na zakończenie trzeba odnotować, że NSA rozpoznając skargę kasacyjną uznał, że nie stwierdziwszy wątpliwości w sprawie, nie miał podstaw do skierowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w oparciu o art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego zgłoszonego przez skarżącą w piśmie z dnia 2 stycznia 2025 r. Z omówionych powodów NSA nie dostrzegł również potrzeby przedstawienia składowi siedmiu sędziów tego sądu, w trybie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości - jak wnioskowała skarżąca w piśmie procesowym z dnia 16 maja 2022 r. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z§ 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając od skarżącej kasacyjnie na rzecz Prezesa ULC kwotę 2700 zł tytułem zwrotu kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed sądem I instancji (pkt 2 sentencji).