II GSK 759/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 308/09 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 308/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K., uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] listopada 2008 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) z dnia [...] września 2008 r., w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, stwierdzając jednocześnie, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Sąd przyjął następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej nałożenia na stronę kary pieniężnej z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał w tym zakresie sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W pozostałym zaś zakresie utrzymał ww. decyzję w mocy. Powyższa decyzja ostateczna została zaskarżona przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2207/08 skargę oddalił (w sprawie wniesiono skargę kasacyjną). Jednocześnie skarżący w piśmie z dnia [...] września 2008 r. wniósł do organu I instancji o zawieszenie postępowania w zakresie przekazanym do ponownego rozpatrzenia do czasu zakończenia postępowania sądowego prowadzonego w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2207/08. W.-M.i Wojewódzki Inspektor Transport Drogowego postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. odmówił zawieszenia postępowania uznając, że tocząca się przed WSA w Warszawie sprawa nie jest prejudykatem względem sprawy administracyjnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji stwierdzając, że zaskarżenie do WSA w Warszawie decyzji GITD z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Jego zdaniem ewentualne uchylenie przez Sąd ww. decyzji może stanowić jedynie podstawę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd I instancji uwzględniając skargę M. K. stwierdził, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone przed WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2207/08 jest postępowaniem prejudycjalnym, stanowiąc zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do toczącego się postępowania administracyjnego. W opinii Sądu, organ zobowiązany był zawiesić, na podstawie powołanego przepisu, postępowanie administracyjne prowadzone po wydaniu przez GITD decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. do czasu prawomocnego zakończenia ww. postępowania sądowoadministracyjnego. Jego zdaniem nie można wykluczyć, że postępowanie sądowe i aktualnie prowadzone postępowanie administracyjne mogą się ułożyć tak, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego uchylający decyzję kasacyjną zapadnie w czasie, gdy w ponownie przeprowadzanej sprawie toczyć się będzie postępowanie odwoławcze. Wtedy wyrok sądu administracyjnego prowadziłby do paradoksalnego zbiegu dwóch postępowań odwoławczych w tej samej sprawie. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną, albowiem zaskarżone postanowienie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na wadliwej wykładni tego przepisu i błędnym przyjęciu, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2207/08 jest postępowaniem prejudycjalnym (stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu ww. przepisu k.p.a.) w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji w wyniku wydania przez organ odwoławczy (GITD) decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2008 r. przekazującej w części sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zaskarżenie do WSA decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. przekazującej w części sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie jest okolicznością stanowiącą zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślono, iż postępowanie sądowoadministracyjne i postępowanie administracyjne służą realizacji innych celów. Zdaniem kasatora celem postępowania administracyjnego jest określenie praw i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, podczas gdy celem postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego w wyniku skargi uprawnionego podmiotu jest zbadanie prawidłowości konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego. Organ wskazał również, iż nawet jeżeli w wyniku rozpoznania skargi sąd administracyjny uchyli decyzje organu odwoławczego, a postępowanie administracyjne prowadzone wskutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania osiągnie etap postępowania odwoławczego, w konsekwencji nie spowoduje to, jak podnosi Sąd I instancji, zbiegu dwóch postępowań odwoławczych w tej samej sprawie, lecz doprowadzi do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dokonał wadliwej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie takim zagadnieniem wstępnym będzie rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny o zasadności skargi kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. VI SA/Wa 2207/08, którym oddalono skargę od decyzji organu II instancji, którą to decyzją została częściowo uchylona decyzja organu I instancji i w tym zakresie sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny może więc mieć wpływ na wynik toczącego się postępowania przed organem I instancji, gdyż zalecenia tego Sądu będą wiążące zarówno dla Sądu I instancji, jak i organu na podstawie art. 153 p.p.s.a. Poza tym orzeczenie NSA w tej sprawie będzie również miało znaczenie procesowe, gdyż postępowanie sądowe i ponownie prowadzone postępowanie przed organem I instancji mogą ułożyć się tak, że wyrok NSA uchylający wyrok Sądu I instancji oraz decyzję organu odwoławczego zostanie wydany w czasie, gdy będzie się już toczyło postępowanie przed organem II instancji. W takim razie organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. Stanowiska Sądu I instancji nie podważa też podnoszona w skardze okoliczność, iż nawet jeżeli w wyniku rozpoznania skargi sąd administracyjny uchyli decyzje organu odwoławczego, a postępowanie administracyjne prowadzone wskutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania osiągnie etap postępowania odwoławczego, to doprowadzi jedynie do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Rzecz bowiem w tym, że przesłanki zawieszenia postępowania oraz wznowienia postępowania są całkowicie odmienne, a w konsekwencji okoliczność, iż w sprawie można wznowić postępowanie nie oznacza, że zawieszenie postępowania jest zbędne. Pozostaje przy tym otwarte pytanie o celowość prowadzenia postępowania, które następnie mogłoby zostać wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.