II GSK 738/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 609/16 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w S. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi A Sp. z o.o. w S. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w Z. z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W podstawie prawnej wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniosła Naczelna Rada Aptekarska zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. art. 99 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst. jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 45 poz. 271 ze zm.) w zw. z art. 106 § 1 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej kpa), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie uzależnia wydania decyzji przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia merytorycznego stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielania bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki, 2. art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 28 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r. poz. 1429), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią jedynie normy kompetencyjne do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 ppsa poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania, 2. art. 152 ppsa poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa poprzez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej w przedmiocie opinii w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, stwierdził nieważność tej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w Z., bowiem – jak wyjaśnił – w obowiązującym stanie prawnym brak materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ inspekcji farmaceutycznej do współdziałania z samorządem aptekarskim w zakresie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący organ zarzucił naruszenie art. 99 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 106 § 1 i § 5 kpa, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie uzależniają wydania decyzji przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia merytorycznego stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielania bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki. Przepis art. 99 Prawa farmaceutycznego w ust. 1 stanowi, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Natomiast w myśl ust. 2 udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Wbrew temu co twierdzi skarżący organ z powołanych regulacji nie wynika, by orzekanie o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Analiza jasnej treści zacytowanych przepisów nie uzasadnia twierdzenia, że na jej gruncie doszło do ustanowienia trybu działania – czy też do jakiegokolwiek nawiązania do niego – o którym mowa w art. 106 § 1 kpa, co w kontekście zasady legalizmu działania oraz zakazu domniemywania kompetencji musiałoby wymagać jednoznaczności tej regulacji. Zwłaszcza, gdy podkreślić w tym względzie, że z przywołanego w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej art. 106 § 1 kpa wyraźnie wynika, że określony nim tryb współdziałania stosuje się, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), a decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Tymczasem, nic takiego nie wynika zarówno z art. 99 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, jak i podniesionego w punkcie 2 zarzutów naruszenia prawa materialnego zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 28 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich. Wniosku przeciwnego nie sposób jest uzasadniać argumentem o wyposażeniu organów samorządu aptekarskiego na gruncie tych przepisów w uprawnienie do formułowania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek. Jakkolwiek w wymienionych przepisach mowa jest o opinii, to jednak nie sposób jest uznać, że jest to opinia, o której mowa w art. 106 § 1 kpa. Dlatego, że nie ma ona znaczenia i waloru prawnego, o którym w tym przepisie mowa, albowiem nie towarzyszą jej określone tym przepisem prawa konsekwencje, a mianowicie uzależnienie od jej wyrażenia – jako stanowiska innego uprawnionego organu – wydania decyzji w sprawie. Należy również zauważyć, że w zarzucie naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 28 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i § 5 kpa autor skargi kasacyjnej wskazuje na błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią jedynie normy kompetencyjne do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Natomiast w sprawie wydane opinie dotyczyły wniosku o udzielenie, a nie cofnięcia zezwolenia. Sprawa nie dotyczy również rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej przez wskazanego kierownika apteki, do której szeroko odnosi się autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu. Z uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wynika z kolei, że naruszenie to było konsekwencją błędnej wykładni wskazanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego w związku z art. 106 § 1 i § 5 kpa. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów i ich uzasadnienia wskazać należy, że po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, jak również art. 106 § 1 i § 5 kpa, a po wtóre, że przepis art. 3 § 1 ppsa określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, zaś to, czy ocena legalności decyzji była prawidłowa czy nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 ppsa. Zatem zarzut ten należy uznać za chybiony. Ponadto zauważyć należy, że poza stwierdzeniem w uzasadnieniu, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania, jest konsekwencją naruszenia przepisów wskazanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej zarzutów tych nie uzasadnił. Wskazać należy, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 ppsa podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione, szczególnie, że o skuteczności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 ppsa nie decyduje każde uchybienie przepisów, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.