II GSK 736/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz Marzenna Zielińska Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 219/09 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 219/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej jako WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]. WSA ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach procesu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: B. B. starał się o uzyskanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W tym celu w dniu 2 kwietnia 2008 r. złożył w Ministerstwie Infrastruktury wniosek o nadanie licencji zawodowej. W dniu 14 maja 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowania kwalifikacyjne w sprawie nadania licencji zawodowej zarządcy nieruchomości i ustaliła, że B. B. nie spełnia warunków do nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, określonych w § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 15 lutego 2008 r. w sprawie nadania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. Nr 31, poz. 189, dalej jako rozporządzenie), ponieważ nie odbył praktyki zawodowej we właściwym terminie, jako że praktykował równocześnie z odbywaniem studiów podyplomowych. Na tej podstawie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmówił nadania B. B. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami uzasadniając decyzję niespełnieniem wymogów z § 55 rozporządzenia, w którym postanowiono, że do ponownego odbycia praktyki zawodowej nie są zobowiązani kandydaci na zarządców nieruchomości, którzy ukończyli studia podyplomowe a przed ich rozpoczęciem odbyli praktykę zawodową. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. w motywach podając, że B. B. rozpoczął praktykę w dniu 4 marca 2006 r. przy czym dziennik praktyk wydano mu 24 lutego 2006 r. a studia podyplomowe w zakresie zarządzania nieruchomościami ukończył 12 maja 2006 r. Z tego organ wywiódł, że B. B. w dniu wydania dziennika praktyki zawodowej nie miał ani ukończonego kursu specjalistycznego w zakresie zarządzania nieruchomościami (bo ten ukończył 26 lutego 2006 r.) ani studiów podyplomowych. Zdaniem Ministra Infrastruktury doszło do naruszenia warunków odbycia praktyki zawodowej określonych w § 54 rozporządzenia. Dodatkowo złożone przez kandydata dokumenty nie potwierdzają spełnienia warunków nadania licencji w zakresie zarządzania nieruchomościami ze względu na termin wydania dziennika praktyki zawodowej pokrywający się z terminem odbywania studiów podyplomowych. B. B. wniósł skargę na tę decyzję domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący między innymi wyjaśnił, że praktykę zawodową rozpoczął w marcu 2006 r., a dokumentem potwierdzającym odbycie tej praktyki zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomościami (Dz. U. z 2005 r. Nr 35 poz. 314), jest dziennik praktyki zawodowej podpisany przez prowadzącego tę praktykę oraz jej organizatora. Prowadzący praktykę zawodową Skarżącego potwierdził w nim zrealizowanie programu praktyki, a organizator spełnienie warunków jej odbycia. Dziennik praktyk nr [...] został wydany przez Polską Federację Zarządców Nieruchomości w W. i ten dokument spełnia wszystkie wymagania przewidziane przepisami prawa. Dodatkowo organizator praktyki prowadzi rejestr wydawanych dzienników i jest zobowiązany do oceny czy kandydat spełnia warunki określone w § 9 rozporządzenia do wydania mu dziennika praktyk, stąd B. B. uważa, że praktykę odbył zgodnie z przepisami prawa. Przyjęcie przez organ, że wydanie dziennika praktyk dwa dni przed zakończeniem kursu specjalistycznego (w sytuacji kiedy praktyka faktycznie rozpoczęła się dopiero po jego zakończeniu), nie stanowi potwierdzenia odbycia wymaganej praktyki stanowi zdaniem Skarżącego nadinterpretację prawa, ponieważ to nie data wydania dziennika praktyk określa moment jej rozpoczęcia. Zgodnie z § 13 rozporządzenia z 17 lutego 2005 r. praktyka zawodowa rozpoczyna się w dniu dokonania pierwszego wpisu w dzienniku praktyki zawodowej, a kończy się w dniu dokonania ostatniego w nim wpisu. Pierwszy wpis w dzienniku praktyki Skarżącego został dokonany w dniu 4 marca 2006 r., natomiast kurs specjalistyczny z zakresu zarządzania nieruchomościami zorganizowany przez Stowarzyszenie Zarządców "P." wspólnie z Instytutem Edukacji Europejskiej Korporacji S. sp. z o.o. w W. ukończył w dniu 26 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę na wymienioną wcześniej decyzję Ministra Infrastruktury. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury, że skarżący nie spełnił przesłanek z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492). Zdaniem Sądu I instancji art. 13 ust. 2 uprawnia osoby z wykształceniem wyższym do ubiegania się o nadanie licencji zawodowej, pod warunkiem ukończenia kursu specjalistycznego, którego program został uzgodniony z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Sąd I instancji podzielił pogląd Skarżącego, że wymóg ukończenia kursu należy wiązać przede wszystkim z zawartością merytoryczną kursu (rodzajem i ilością objętych szkoleniem zagadnień). Według Sądu nie jest prawidłowe stanowisko organu co do tego, że Skarżący nie spełnił określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomościami. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje wyraźnie, że w dniu 26 lutego 2006 r. skarżący zdał z wynikiem pozytywnym egzamin, a Stowarzyszenie Zarządców Nieruchomości "P." wydało świadectwo ukończenia przez B. B. kursu specjalistycznego w zakresie zarządzania nieruchomościami. Z dziennika praktyk (strona 2) wynika, że rozpoczęcie zajęć praktycznych nastąpiło w dniu 4 marca 2006 r., a w dzienniku praktyk (strona 1 pkt 8) wpisana była już data ukończenia kursu specjalistycznego (26 luty 2006 r.). Dlatego zdaniem Sądu I instancji należy przyznać rację skarżącemu, że § 9 jak i inne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. nie wspominają o dacie wydania dziennika praktyk i nie wiążą z tym żadnych skutków prawnych, istotnych z punktu widzenia wymogów wynikających z treści art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.), ocenianych przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną (§ 43 ust. 1 w związku z § 44 ust. 2 rozporządzenia. Minister Infrastruktury złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA. W skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie: - art. 192 u.g.n. poprzez przyjęcie, że Minister Infrastruktury naruszył ten przepis podczas gdy ten właśnie przepis jest podstawą prawną dla odmowy nadania uprawnień i licencji zawodowych; - art. 193 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie przez WSA, że Minister Infrastruktury nie jest związany oceną Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej i może dokonać oceny prawidłowości prowadzenie postępowania kwalifikacyjnego; Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w skarżonym wyroku z dnia 8 maja 2009 r. sprzecznych ustaleń polegających na wskazaniu, że Minister Infrastruktury jest związany ustaleniami Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, a jednocześnie winien dokonać oceny prawidłowości postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez tą komisję. Wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował przede wszystkim stanowisko Sądu, że dokonana przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną ocena spełnienia przez ubiegającego się o licencję zawodową wymagań warunkujących udzielenie tej licencji nie jest wiążąca dla organu podejmującego decyzję o udzieleniu bądź odmowie udzielenia licencji. W uzasadnieniu tego zarzutu Minister Infrastruktury powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1700/04, w którym WSA stwierdził, że postępowanie przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną nie jest postępowaniem administracyjnym, a ocena dokonana przez Komisję jest wiążąca dla organu administracji publicznej uprawnionego do wydania świadectwa o nadaniu licencji zawodowej bądź decyzji o odmowie nadania takiej licencji. B. B. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, w przypadkach wymienionych w § 2. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są uzasadnione. Przede wszystkim należy zauważyć, że nie zostały one prawidłowo sformułowane. Określenie podstaw kasacyjnych, objętych art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinno bowiem zawierać wskazanie konkretnej postaci zarzucanego naruszenia prawa materialnego. Nie spełnia dostatecznie tego wymagania sformułowanie mówiące o naruszeniu określonych przepisów prawa materialnego przez "błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Ponadto wskazane w pierwszej podstawie skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego nie korespondują z uzasadnieniem tych zarzutów. Kasator kwestionuje przede wszystkim stanowisko WSA w kwestii dotyczącej związania organu podejmującego decyzję o odmowie nadania licencji zawodowej wynikami postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną. Zdaniem kasatora ocena zawarta w protokole z postępowania kwalifikacyjnego Komisji jest dla organu wiążąca. Problemu tego nie dotyczy jednak zarówno art. 192, jak i art. 193 ust. 3 u.g.n. Według art. 192 u.g.n. nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, a także licencji zawodowych pośrednika w obrocie nieruchomościami oraz zarządcy nieruchomości stwierdza się świadectwem. Odmowa nadania uprawnień i licencji zawodowych następuje w drodze decyzji. Z kolei art. 193 ust. 3 u.g.n. dotyczy prowadzenia przez odpowiedniego ministra centralnych rejestrów, o których mowa w ust. 1 tego artykułu i określa dane wpisywane do tych rejestrów. Zagadnienie znaczenia ustaleń poczynionych przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną w postępowaniu kwalifikacyjnym dla podjęcia przez ministra "rozstrzygnięcia" o nadaniu licencji lub decyzji o odmowie jej nadania należałoby natomiast rozpatrywać na podstawie art. 191 ust. 2 i 3 tej ustawy z uwzględnieniem przepisów wykonawczych, zawartych w rozporządzeniu. W skardze kasacyjnej nie zarzucono jednak naruszenia tych przepisów. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na dopuszczeniu się przez Sąd pewnej niekonsekwencji: stwierdzeniu, z jednej strony, że Minister jest związany ustaleniami Komisji, z drugiej zaś nakazaniu ministrowi oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego przez Komisję. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego te sformułowania uzasadnienia nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Trzeba bowiem podkreślić, że Minister Infrastruktury nadając licencję zawodową lub odmawiając jej nadania jest, tak jak każdy inny organ administracji publicznej, związany przepisami prawa, zarówno procesowego, jak i materialnego. O legalności jego stanowiska w sprawie udzielenia licencji nie decyduje zatem wyłącznie zgodność z oceną Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, lecz zgodność z prawem. To prowadzi do wniosku, że minister decydując o udzieleniu lub odmowie udzielenia licencji zawodowej na podstawie wyników postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez Komisję niejako ponosi konsekwencje naruszenia prawa przez Komisję. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak powyżej.