II GSK 736/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie Kazimierz Brzeziński NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Protokolant Agnieszka Warso po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2980/07 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2980/07, uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy, z następującym uzasadnieniem. Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r., W. C. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. Inspektorat w O. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, określonych w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] o objęciu wnioskodawcy ubezpieczeniami z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za okres od 1 stycznia 1999 r. do 29 grudnia 1999 r. W uzasadnieniu wskazał, że od 1 stycznia 1999 r., przebywał na urlopie górniczym. W tym względzie skorzystał z przepisu art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r., o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w ramach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych (Dz. U. z 1998 r., Nr 162, poz. 1112 ze zm.). Z tytułu urlopu pobierał świadczenie socjalne w rozumieniu art. 22 ust. 1 cyt. ustawy. W okresie zatrudnienia w KWK "P." był zwolniony z obowiązkowej składki ZUS na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Po przejściu na urlop górniczy był przekonany, iż zwolnienie to nadal obowiązuje albowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie występował do niego z takim roszczeniem. Wskazał, iż w okresie od 2002 do 2006 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydawał na jego wniosek zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek. Wyrokiem Sądu Okręgowego w K. VIII Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt VIII U 2519/06 oddalono odwołanie W. C. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r., z której wynika, że z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej objęty był ubezpieczeniami społecznymi tj. ubezpieczeniem emerytalnym, ubezpieczeniem rentowym oraz wypadkowym. Postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek było zawieszone w okresie toczącego się postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) – dalej: u.s.u.s. - Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił W. C. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz składek na Fundusz Pracy za okres od stycznia do grudnia 1999 r., uzasadniając decyzję brakiem przesłanek do umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Po rozpoznaniu wniosku W. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. - wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. - utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że brak jest przesłanek umorzenia należności albowiem miesięczny dochód W. C. z wykonywanej działalności gospodarczej oraz świadczenia emerytalnego wypłacanego w ZUS Inspektorat w T. wynosi łącznie 4.960,00 zł. Uzyskane dochody pozwalają na spłatę zadłużenia wobec ZUS. Na powyższą decyzję W. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. badając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja z [...] listopada 2007 r., wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne tj. art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s., posługują się zwrotem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, przy czym wybór nie może być dowolny lecz musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Stwierdzenie, że organ powinien brać pod uwagę słuszny interes strony, wskazuje na konieczność dokonania oceny tego interesu albowiem nie każdy interes strony może być uznany za interes słuszny, czyli wymagający rozważenia i uwzględnienia. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja ZUS orzekająca o podleganiu W. C. ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu oraz wypadkowemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia do 29 grudnia 1999 r., została wydana w dniu [...] sierpnia 2006 r. Strona do lipca 2006 r., była przekonana o braku istnienia jakiegokolwiek zadłużenia wobec ZUS albowiem W. C. otrzymywał zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z których wynikało, iż nie posiada zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wobec powyższego organ winien rozważyć kwestię ewentualnego znaczenia przyczyn powstania zadłużenia na koncie W. C. w roku 2006 r., z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres 1999 r., oraz powzięcia przez stronę informacji o tym zadłużeniu dopiero w 2006 r. Dokonując analizy i oceny ww. kwestii organ powinien odnieść się do wydawanych przez ZUS zaświadczeń potwierdzających brak zaległości W. C. z tytułu obowiązku składkowego. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, iż art. 28 u.s.u.s. pozwala na umorzenie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 cyt. ustawy. W. C. ma przy tym, swobodę w wyborze należności, których się domaga bowiem może domagać się umorzenia samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu podlegają również należności z nimi związane. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 k.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy tj. bez wnikliwej i rzetelnej analizy przesłanek warunkujących umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w aspekcie słusznego interesu płatnika składek W. C., a w szczególności na przyjęciu błędnego stanowiska, iż przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie umorzenia składek należy uwzględnić i rozważyć, znaczenie przyczyn oraz okoliczności powstania zadłużenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Kontrola takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ogranicza się do badania jej legalności tj. jej podstaw prawnych i faktycznych. W ocenie autora skargi kasacyjnej katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter precyzyjny przez co zakreśla wąskie granice swobodnej oceny organu. Jeśli chodzi o możliwość umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" to okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s., oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., dają organowi szerszy zakres swobody uznania. W każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego oraz słusznego interesu płatnika składek. W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał oceny istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., zawiera ocenę zebranego materiału dowodowego oraz przyjętego stanu faktycznego w świetle słusznego interesu płatnika składek. W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji, organ stwierdził, iż aktualna sytuacja majątkowa płatnika, a w szczególności wysokie świadczenie emerytalne oraz dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, pozwalają na spłatę zadłużenia w stosunku do ZUS. Uzyskanie przez W. C. świadczenia socjalnego na podstawie ustawy z dnia 26 listopada 1998 r., o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w ramach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych nie powoduje umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (w tym samych odsetek od należności głównych). Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż obowiązek uiszczania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak również przesądzony został wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt VIII U 2519/06, oddalającym odwołanie W. C. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż stosownie do art. 24 u.s.u.s., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie lat 10, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Wobec powyższego tak długo jak wierzyciel ma prawo domagania się spełnienia świadczenia, dłużnik musi liczyć się z tym, iż w każdej chwili może zostać wezwany do spłaty zadłużenia. Organ wskazał, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zobowiązują płatników prowadzących jednoosobowo działalność gospodarczą, jak i zatrudniających pracowników przy jej prowadzeniu, do terminowego rozliczania i opłacania składek na ubezpieczenia społeczne za wszystkie osoby podlegające tym ubezpieczeniom. Obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest terminowe egzekwowanie nieopłaconych należności, które nie uległy przedawnieniu. Informacje o wysokości zobowiązań z tytułu składek i rozliczeń z nimi związanych są ewidencjonowane na kontach danych płatników. Zaświadczenia o nie zaleganiu z należnościami wobec ZUS były wydawane na podstawie dokumentów zgłoszeniowych, rozliczeniowych oraz płatniczych złożonych przez stronę, natomiast wydawane wcześniej zaświadczenia organu dotyczyły spółki "O." z siedzibą w B., której W. C. był wspólnikiem. Wydane zaświadczenia nie obejmowały rozliczenia konta osobistego strony, lecz potwierdzały brak zaległości na NIP Spółki (na którym rozliczane były składki za zatrudnionych pracowników). W związku z powyższym - w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., - nie było podstaw do wskazana przyczyn powstania zadłużenia albowiem organ wyjaśnił podstawy odmowy umorzenia należności składkowych w świetle przesłanek wynikających z art. 28 u.s.u.s. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podniósł, iż nie zgadza ze stanowiskiem organu wnoszącego skargę kasacyjną, który jako jedyny argument uzasadniający odmowę umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne podaje aktualną sytuację majątkową strony, nie wyjaśniając przy tym rzetelnie stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy. Sąd ten stwierdził, że kwestią o zasadniczym znaczeniu, z punktu widzenia możliwości umorzenia wnioskowanych należności, jest słuszny interes wnioskującego o umorzenie należności, w kontekście trybu tj. momentu czasowego i okoliczności powzięcia przez skarżącego informacji o ciążącym na nim zobowiązaniu wobec ZUS, z tytułu niespłaconych składek za okres od stycznia do grudnia 1999 r. Wskazując na bezsporne ustalenia, że decyzja ZUS orzekająca o podleganiu W. C. obowiązkowi ubezpieczenia emerytalnego, rentowego i wypadkowego za wskazany okres została wydana [...] sierpnia 2006 r., zaś do lipca 2006 r. skarżący miał podstawy do pozostawania w przekonaniu o braku jakiegokolwiek zadłużenia wobec ZUS, bowiem tak stwierdzano w wydawanych zaświadczeniach, Sąd I instancji uznał, że powyższe okoliczności wymagały szczególnie wnikliwej i rzetelnej analizy dla oceny słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Wobec tego, że wskazanego elementu zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzja podlegała uchyleniu, jako wydana , w ocenie Sądu I instancji, z naruszeniem podstawowych zasad procesowych. W skardze kasacyjnej, opartej wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 11, i 77 K.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy, zarzucono, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została bez gruntownego wyjaśnienia okoliczności sprawy tj. bez wnikliwej analizy przesłanek warunkujących umorzenie należności w aspekcie słusznego interesu płatnika oraz wskazano na przyjęcie przez Sąd I instancji błędnego stanowiska o potrzebie uwzględnienia i rozważenia znaczenia przyczyn i okoliczności powstania zadłużenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przytoczonego wyżej stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz.74 ze zm.) "Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4". W myśl ust. 3 a powyższego przepisu " Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Na podstawie delegacji zawartej w ust. 3 b cyt. art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiącym, że "Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3 a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych" wydane zostało rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), w którym Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej postanowił , że: ."Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności" ( § 3 ust. 1). Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przytoczone wyżej przepisy zawierające sformułowania "mogą być...umorzone" oraz "może umorzyć", oznaczają, że sprawy dotyczące umarzania składek na ubezpieczenie społeczne załatwiane są w ramach uznania administracyjnego. W przypadku decyzji uznaniowych przedmiotem kontroli jest postępowanie prowadzone przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję. Badaniu podlega sposób prowadzenia postępowania dowodowego, to czy organ zebrał w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy a także to czy organ odniósł się w sposób właściwy do zgromadzonych w sprawie dowodów i czy uczynił to w sposób wnikliwy i wyczerpujący. Wyrok Sądu I instancji, zaskarżony skargą kasacyjną wydany został z poszanowaniem powyższych wymogów. Wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.. 7 , 8, 10, 11 i 77 § 1 K.p.a. Sąd wyjaśnił na czym polegało naruszenie tych przepisów. Stwierdził, że organ orzekający winien ze szczególną starannością i wnikliwością rozważyć kwestię ewentualnego znaczenia przyczyn i okoliczności powstania zadłużenia na koncie W. C. w 2006 roku, z tytułu niespłaconych składek w 1999 roku i dokonać analizy tej kwestii poprzez wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Winien też, zdaniem Sądu I instancji, odnieść się do zaświadczeń potwierdzających brak zadłużenia wobec ZUS oraz rozważyć możliwość umorzenia odsetek za zwłokę od przedmiotowych należności, mając na względzie stanowisko skarżącego o działaniu w zaufaniu do organów państwa ( art. 8 K.p.a.). Powyższe wskazania Sądu I instancji mieszczą się w ramach kontroli postępowania prowadzonego przez organ, do jakiej uprawniony jest sąd rozpoznający skargę na decyzję o charakterze uznaniowym. Wyrażając pogląd, że zaskarżona decyzja zawierała wyczerpujące omówienie i ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązujących regulacji prawnych i słusznego interesu płatnika składek, autor skargi kasacyjnej przytoczył ustalenia dotyczące sytuacji rodzinnej i materialnej płatnika składek wskazując, że sytuacja ta nie ma charakteru wyjątkowego w odniesieniu do innych grup płatników zobowiązanych do uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne. Pominął jednakże okoliczności wskazane w uzasadnieniu Sądu I instancji jako wyjątkowe w sytuacji W. C. oraz fakt, że nie były one przedmiotem rozważań organu wydającego zaskarżoną decyzję. W świetle powyższego uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7, 8, 10, 11 oraz 77 §1 K.p.a. uznać należy za uzasadnione. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W decyzji tej jako organ ją wydający wskazany został Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, natomiast zgodnie z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych podmiotem, który wydaje decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.