II GSK 733/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 769/22 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak sprawy [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Z. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 769/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. Z. (dalej: "skarżący") (dalej: ("DIAS") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] sierpnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów i obrotu paliwami płynnymi. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 210 § 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651, dalej: "O.p.") w związku z przepisami art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2021, poz. 1857, dalej: "ustawa SENT") poprzez błędne przyjęcie, że istnieją podstawy do nałożenia na odbiorcę kary pieniężnej w sytuacji, gdy zgłoszenie w systemie SENT zostało złożone poprawnie i system zamknął zgłoszenie, a z okoliczności sprawy nie wynika, że zachodziła obawa uszczuplenia dochodów budżetowych Skarbu Państwa. II. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z przepisami prawa materialnego: - art. 21 ust. 2d, art. 7c, art. 5 ust. 1 i 5 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292) poprzez stosowanie przepisów w sposób naruszający zasadę proporcjonalności, w wyniku nałożenia na odbiorcę kary wyłącznie za uchybienia formalne w systemie SENT, które nie wiązały się z popełnieniem przestępstwa i naruszenia obowiązków podatkowych. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji DIAS w [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT w zakresie odnoszącym się do naruszenia polegającego na niewykonaniu obowiązku, o którym jest mowa w art. 7c ust. 1 wymienionej ustawy, a mianowicie uzupełnienia zgłoszenia SENT[...] o dodatkowe dane (ilość odebranego gazu LPG, numerów fabrycznych dystrybutorów oraz stanów liczników) stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, najogólniej rzecz ujmując, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne, wobec ich prawidłowości, uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek przypisania stronie naruszenia obowiązku, o którym stanowi art. 7c ust. 1 ustawy SENT, a w konsekwencji nałożenia na stronę, na podstawie art. 21 ust. 2d tej ustawy, kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Zwłaszcza, że, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji bez naruszenia prawa oceniły również, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 21 ust. 3 ustawy SENT. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Zwłaszcza, gdy w uzasadnieniu tego wniosku podkreślić, że ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. np. wyroki NSA z: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09, cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Odnosząc się z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających do oceny zasadności, a co za tym idzie skuteczności, zarzutów adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia trzeba stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut z pkt I petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 210 § 4 O.p.. Zwłaszcza, że jego ocena nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Przez "wpływ", o którym jest mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga, jak wyżej wyjaśniono, uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wskazanego i zarazem koniecznego elementu, co prowadzi do wniosku o braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego. Ponownie odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. trzeba przede wszystkim stwierdzić, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania i rekonstruowanych z nich wzorów działania adresowanych do organu administracji publicznej (art. 122, art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 210 § O.p.) oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 2 p.p.s.a.), które Sąd ten miałby naruszyć kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, a ponadto na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia wymienionych przepisów postępowania na wynik sprawy. Elementem skargi kasacyjnej spełniającym wyżej wymienione wymagania nie jest twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji "[...] nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej w sposób kompletny i prawidłowy. Sąd usankcjonował błędy postępowania poczynione przez Organ", ani, że "[...] Sąd i Organy nie dostrzegają iż stwierdzone uchybienie było drobne i nie uzasadnia nałożenia kary [...]" (s. 4 skargi kasacyjnej). Ustaleniom stanowiącym faktyczną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ani też ocenie tychże ustaleń, strona skarżąca nie przeciwstawia żadnych konkretnych argumentów, w świetle których ustalenia te należałoby uznać za wadliwe, zaś ocenę tychże ustaleń za dowolną. Podkreślając, że wobec nałożenia kar pieniężnych na podstawie art. 21 ust. 2d ustawy SENT strona powinna wskazywać w tej mierze odpowiednio na przepisy art. 21 ust. 2 i ust. 3 powyższej ustawy, nie zaś na jej art. 22 ust. 2 i ust. 3, wobec argumentu, że falsa demonstratio non nocet, któremu nie sprzeciwia się zasada dyspozycyjności obowiązująca w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną. Wbrew stanowisku oraz oczekiwaniom strony skarżącej, samoistnej podstawy odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie stanowi, ani to, że podmiot prowadzi działalność zgodną z prawem, ani też, że nie doszło do uchybienia obowiązkowi zapłaty należnych podatków, ani też, że wysokość nałożonej kary pieniężnej jest wyższa, niż zysk lub dochód przedsiębiorcy. Wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, przewoźnika, podmiotu sprzedającego, zużywającego podmiotu olejowego albo pośredniczącego podmiotu olejowego lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, przewoźnika, podmiotu sprzedającego, zużywającego podmiotu olejowego albo pośredniczącego podmiotu olejowego lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-2d, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3 ustawy SENT. Z przywołanego przepisu prawa wynika więc, że kształtowane nim kompetencje organu administracji zostały oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same dyrektywy korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych, "przypadek uzasadniony", "ważny interes przewoźnika", "interes publiczny", co prowadzi do wniosku, że na regulowanym tym przepisem prawa etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa, a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa w relacji do etapu poprzedzającego (o którym jest mowa w ust. 1-2d) służy sprawdzeniu, bo takie są jego cel oraz funkcje, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej, co jednocześnie nie uzasadnia wniosku, że działanie podejmowane na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy SENT oznacza jego dowolność. Wyjaśnienia wymaga również, że akt stosowania prawa podejmowany w warunkach wyznaczonych przywołanym przepisem prawa, w którego rezultacie, co trzeba podkreślić, nie musi, ale może dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w relacji do niedookreślonych (nieostrych) pojęć "uzasadnionego przypadku", "ważnego interesu przewoźnika", "interesu publicznego", jako rezultatów działań (racjonalnego) prawodawcy, który świadomie posługując się określonymi środkami techniki prawodawczej zmierza w ten sposób do realizacji zamierzonych celów, wiąże się z potrzebą zajęcia jednoznacznego i zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec tychże pojęć. Mianowicie, stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję jego (ich) rozumienia na gruncie rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania danej normy prawnej. Przy tym, jak należałoby przyjąć, przywołany przepis prawa nie daje, ani też nie tworzy podstaw, aby w odniesieniu do pojęć, którymi na jego gruncie operuje ustawodawca, na przykład ograniczać rozumienie pojęcie "ważnego interesu przewoźnika" do sytuacji nadzwyczajnych, czy też jego kondycji finansowej (ekonomicznej) podobnie, jak i nie uzasadnia, aby użyte na jego gruncie pojęcie "interesu publicznego" rekonstruować przez pryzmat podejścia orzecznictwa sądowego do instytucji ustanowionych w art. 67a i art. 67b O.p., albowiem w relacji do przedmiotu, celów i funkcji regulacji podatkowych, zdecydowanie inne są cele i funkcje regulacji wprowadzających sankcje administracyjne, które z całą pewnością, nie mają charakteru fiskalnego. Operowanie przez ustawodawcę funktorem "lub" prowadzi również do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie zostało oparte na konkurencyjnych, lecz równoważnych podstawach, a co więcej, że zarówno "ważny interes przewoźnika", jak i "interes publiczny" może stanowić samodzielną podstawę stosowania wymienionego przepisu prawa. Jeżeli z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w ust. 3 art. 21 ustawy SENT wynika, że ważny interes podmiotu, o którym w nim mowa lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją w jakiej pozostaje do ważnego interesu tego podmiotu lub interesu publicznego, to za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym), nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki po pierwsze w relacji do celów ustawy SENT, zaś po drugie w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co w tym też kontekście wiąże się z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności zwłaszcza w tym jej aspekcie, który odnosi się do tzw. przesłanki niezbędności, której źródłem, w relacji do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy, jest art. 2 Konstytucji RP (zob. np. wyroki TK w sprawach o sygn. akt: K 8/07 oraz P 24/12). Wobec funkcji sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu oraz wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu publicznego (ważnego interesu przewoźnika) w odstąpieniu od jej nałożenia powinna więc uwzględniać, co stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego, potrzebę rozważenia, czy z punktu widzenia okoliczności stanu faktycznego danej sprawy oraz celów ustawy SENT, wymierzenie kary pieniężnej będzie przydatne i niezbędna dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy. Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji ocena spornego w sprawie zagadnienia nie jest nieprawidłowa. Proponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście do rozumienia treści oraz funkcji przepisu art. 21 ust. 3 ustawy SENT oraz do jego zastosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uwzględnia we właściwym stopniu oraz zakresie znaczenie konsekwencji wynikających z celów ustawy SENT w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że przedmiot regulacji ustawy SENT oraz jej cele, ukierunkowane na zapobiegania i przeciwdziałania ryzykom, a także niepożądanych zjawiskom, działaniom i zachowaniom, w tym również nadużyciom towarzyszącym przewozowi i obrotowi towarów wrażliwych, wobec oparcia zasad systemu monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi na założeniu o samokontroli i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą tej ustawie, wymagał stworzenia skutecznych mechanizmów i instrumentów zapewniających efektywność tego systemu, a mianowicie mechanizmu prewencji. Nie jest jednak tak, co trzeba podnieść w opozycji do stanowiska strony skarżącej (zob. s. 8 skargi kasacyjnej), że instytucja sankcji administracyjnej w postaci kar pieniężnych została ustanowiona i zdeterminowana wyłącznie funkcją represyjną, czy profiskalną. Jakkolwiek faktem jest, że odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków określonych w ustawie SENT ma charakter zobiektywizowany, zaś sankcja administracyjna ma postać kary pieniężnej bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu, a kary te zostały ukształtowane na stosunkowo wysokim poziomie, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że sam ustawodawca zróżnicował te wysokości uwzględniając charakter naruszenia, a co za tym idzie, jeżeli nie przede wszystkim, rodzaj i charakter naruszonego obowiązku. Co więcej, a nie jest to również bez znaczenia, wobec treści i funkcji art. 21 ust. 3 ustawy SENT, nakładanie kar pieniężnych nie ma również charakteru automatycznego, albowiem, o czym mowa była powyżej, organ administracji publicznej nie jest pozbawiony uprawnienia odnośnie do oceny celowości jej nałożenia, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że ustanowienie instytucji kar pieniężnych oraz, jeżeli nie zwłaszcza, ich nakładanie na podstawie wymienionej ustawy, nie było i nie jest determinowane wyłącznie funkcją represyjną. Jest bowiem poprzedzone oceną odnośnie do celowości jej nałożenia determinowaną przydatnością i niezbędnością dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy. Ponownie podkreślić należy, że system monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi został oparty na założeniu o samokontroli i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą ustawie SENT, w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów trzeba podnieść, że instytucja kary administracyjnej stanowi nieodłączny element przymusu państwowego, który polega na stosowaniu przymusu typu administracyjnego, zwłaszcza w sytuacjach dotyczących wykonywania nakazów bądź przestrzegania zakazów ustanowionych przez administrację albo wprost wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Kary pieniężne stanowią więc środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków, zaś przez zapowiedź negatywnych konsekwencji motywują do ich wykonywania (zob. wyrok TK z 25 marca 2010 r. sygn. akt P 9/08). Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji sankcja administracyjna (kara pieniężna) zapewnia poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zaś jej sens tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów, dzięki czemu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa, zaś sama ustawowa groźba jej nałożenia ma charakter dyscyplinujący, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności (zob. wyrok TK z 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11). Jeżeli więc, co wymaga ponownego podkreślenia, system monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi został oparty na założeniu o samokontroli i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą ustawie SENT, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ustanowienie na gruncie tej ustawy sankcji administracyjnych w postaci kar pieniężnych oraz ich nakładanie przez uprawnione organy administracji zostało zdeterminowane ich funkcją motywacyjną pozostająca w związku z prewencyjnym oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, co odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Ich wysokość zaś, stanowi konsekwencję uwzględnienia znaczenia funkcji ochronnej oraz funkcji pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości w relacji do wagi dobra chronionego. Stąd też właśnie, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 7c ust. 1 ustawy SENT, a mianowicie, uzupełnienia w zgłoszeniu dodatkowych danych, jest penalizowane karą pieniężną w wysokości 10.000 zł, co w relacji do przedmiotu regulacji i celów tej ustawy uwzględnia charakter tego naruszenia, przede wszystkim zaś rodzaj i charakter naruszonego obowiązku. Jego niewykonanie cele te bowiem niweczy, i to w nieodwracalny wręcz sposób. Niewykonanie wskazanego obowiązku nie jest więc, jak podnosi strona skarżąca, "niewielkim uchybieniem formalnym" (s. 8 skargi kasacyjnej). Ponownie podkreślić należy, że wbrew stanowisku strony skarżącej, samoistnej podstawy odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie stanowi, ani też nie uzasadnia okoliczność, że podmiot prowadzi działalność zgodną z prawem oraz, że nie działał w zamiarze dokonania przestępstwa, ani też okoliczność, że nie doszło do uchybienia obowiązkowi zapłaty należnego podatku, czy też uszczuplenia podatku, czy też okoliczność, że wysokość nałożonej kary pieniężnej jest wyższa, niż zysk lub dochód przedsiębiorcy (s. 4 i 7 skargi kasacyjnej), trzeba stwierdzić, że w świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest skutecznie podważać oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie do wagi, rodzaju i charakteru obowiązku naruszonego przez stronę, ani też oceny odnośnie do braku zaktualizowania się podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (s. 9-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jakkolwiek bowiem, o czym mowa była powyżej, rekonstrukcja normatywnej treści oraz funkcji art. 21 ust. 3 ustawy SENT nie może prowadzić do ograniczenia jego stosowania wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, to jednak Sąd pierwszej instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw stwierdził, że argumentacja strony skarżącej, eksponującej, że stwierdzone uchybienie było niewielkie i niezamierzone, nie jest wystarczająca dla podważenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przewóz towarów poddanych reżimowi ustawy SENT wymaga bowiem podjęcia stosownych i koniecznych działań oraz rozwiązań organizacyjnych, w tym w zakresie odnoszącym się do odpowiedniego i kompletnego uzupełniania danych w zgłoszeniach przewozu towarów, których niepodjęcie lub zaniedbanie obciąża przedsiębiorcę. Za uprawniony trzeba więc uznać wniosek, że nie jest nieprawidłowa ocena, z której wynika, że ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie stanowi "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym) w rozumieniu art. 21 ust. 3 ustawy SENT, a co za tym idzie, że nie aktualizuje podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów podnieść, czego strona nie kwestionuje, że stwierdzone i przypisane jej naruszenie polegające na niewykonaniu obowiązku, o którym jest mowa w art. 7c ust. 1 ustawy SENT, a mianowicie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o dodatkowe dane, nie dość, że nie było pierwszym stwierdzonym i przypisanym stronie naruszeniem, to nie było również pierwszym naruszeniem wymienionego obowiązku. To zaś nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że zachowanie strony nie miało charakteru incydentalnego. Omawiane zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają więc zasadności oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie do braku zaktualizowania się podstaw odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny. Rozpoznając "interes publiczny", o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy SENT w kontekście, który w relacji do okoliczności rozpatrywanej sprawy nakazuje uwzględniać przedmiot regulacji oraz cele tej ustawy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że nie jest w interesie publicznym akceptowanie działań, zachowań, zaniechań i zaniedbań, które realizacji tych celów, a mianowicie pełnego monitorowania i identyfikacji operacji przewozowej, nie służą, a wręcz je w nieodwracalny sposób niweczą. Powyższe, przekonując o braku zasadności zarzutu naruszenia przepisów art. 21 ust. 3 ustawy SENT prowadzi również do wniosku, że niezasadny jest zarzut z pkt II petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Prowadzi to również do oczywistego wniosku, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut naruszenia przepisów art. 21 ust. 2d, art. 7c, art. 5 ust. 1 i 5 ustawy SENT, który miałby polegać na ich zastosowaniu "[...] w sposób naruszający zasadę proporcjonalności [...]" (pkt II petitum skargi kasacyjnej). W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). ----------------------- 16