II GSK 720/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 05 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku D. we W. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej "E." M.A. K. Spółki jawnej z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 903/19 w sprawie ze skargi E.W. Sp. z o.o. Spółki jawnej z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia odmówić dopuszczenia D. we W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 31 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 903/19, oddalił skargę E. W. Sp. z o.o. Spółki jawnej w O. (obecnie: E. K. Spółka jawna w M.) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] marca 2019 r., [...]w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "D.E.", położonej przy ulicy [...], w miejscowości J., w województwie mazowieckim, w powiecie przasnyskim, w gminie J.. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną wniosła spółka E. K. Spółka jawna w M. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Dolnośląska Izba Aptekarska we Wrocławiu (dalej także: DIA lub Izba), pismem z 21 marca 2023 r., na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), wniosła o dopuszczenie do udziału, w charakterze uczestnika, w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną E. K. Spółka jawna w M.. Dolnośląska Izba Aptekarska we Wrocławiu legitymację do udziału w postępowaniu wywiodła z art. 5 § 2 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 Nr 30 poz. 168; dalej: k.p.a) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. 1991 nr 41 poz. 179; dalej: u.i.a.) podnosząc, że jest ona organizacją zawodową, do której zadań należy m.in. reprezentowanie zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów zawodu farmaceuty. Zgodnie z art. 7 u.i.a. podstawowymi celami Izby są m.in.: reprezentowanie zawodu farmaceuty i obrona jego interesów; troska o zachowanie godności i niezależności zawodu, kodyfikowanie, krzewienie i strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej; integracja środowiska zawodowego farmaceutów i występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. W uzasadnieniu wniosku Dolnośląska Izba Aptekarska wyjaśniła, że postępowanie zainicjowane skargą E. W. Sp. z o.o. Spółki jawnej w O. pozwoli odpowiedzieć na pytanie czy posiadacze zezwoleń na prowadzenie aptek, którzy otrzymali je przed 25 czerwca 2017 r., mogą dokonywać zmian w strukturze właścicielskiej, która rodzi stan faktyczny sprzeczny z przepisami w brzmieniu ustalonym po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne. Zdaniem wnioskodawcy, interpretacja przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny będzie oddziaływała na cały rynek apteczny w Polsce, w tym również na rynek lokalny z terenu województwa dolnośląskiego. Izba podkreśliła, że jej zadaniem statutowym jest ochrona interesów indywidualnych i zbiorowych swoich członków, a w postępowaniu tym może zostać ukształtowana reguła obowiązująca pracodawców aptecznych w Polsce. Przejęcie rynku aptecznego przez podmioty, które nie są farmaceutami, będzie rodziło istotne zagrożenie dla niezależności zawodowej farmaceutów, co jest sprzeczne z istotą tego zawodu jako zawodu zaufania publicznego, a także degradacji roli i znaczenia zawodu farmaceuty, czego konsekwencją jest spadek jakości usług świadczonych w aptekach. Zdaniem wnioskodawcy potrzeba przystąpienia Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej do udziału w postępowaniu uzasadniona jest koniecznością ochrony niezależności zawodu farmaceuty (i aptekarza), którego Izba reprezentuje. Potrzeba ta mieści się w jej celu statutowym i w zakresie przedmiotowym postępowania. Jest to tym bardziej uzasadnione, że procesowi monopolizacji rynku aptecznego towarzyszy równoległy proces zagęszczania aptek w klastrach miejskich. Zjawiska te, zdaniem Izby, stanowią zagrożenie dla interesu społecznego, przede wszystkim dla interesu polskich pacjentów w zakresie równomiernej dostępności do produktów leczniczych, przy braku zapewnienia należytej jakości zaopatrzenia. Ryzyko prowadzenia ekspansji rynkowej ponad progi koncentracji naruszają podstawową zasadę konstytucyjną tj. równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a naruszenie tej zasady zaburza uczciwą konkurencję rynkową. Izba, jako organizacja społeczna, ma na celu występowanie w celu obrony interesy społecznego, co jej zdaniem stanowi wystarczające uzasadnienie wystąpienia z wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w postępowaniu może zgłosić (...) organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Warunkami dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu są: (1) jej status prawny, (2) fakt, że zakres jej statutowej działalności ma związek z przedmiotem postępowania, do którego próbuje wstąpić, (3) to, że jej udział w postępowaniu sprzyja realizacji sądowej kontroli administracji, a także (4) to, że za wstąpieniem organizacji do postępowania, przemawia cel publiczny, dla którego została powołana (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 23). Dolnośląska Izba Aptekarska posiada status organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., skoro jest organem samorządu zawodowego. Zakres zadań samorządu zawodu farmaceuty, który w myśl art. 1 ust. 1 u.i.a. stanowią Naczelna Izba Aptekarska i okręgowe izby aptekarskie, określa art. 7 u.i.a. Należy do niego między innymi: wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni (art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a.), zajmowanie stanowiska w sprawach organizacji ochrony zdrowia i gospodarki produktami leczniczymi (art. 7 ust. 1 pkt 9 u.i.a.), analizowanie i opiniowanie działalności w zakresie m.in. dystrybucji produktów leczniczych (por. art. 39 ust. 1 pkt 11 u.i.a.), sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.), reprezentowanie zawodu farmaceuty i obrona jego interesów (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a.), troska o zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.), współdziałanie m.in. z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a.). Oceniając wniosek należało rozważyć, czy przedmiot toczącego się postępowania jest związany z zakresem działalności Izby. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.i.a. obszar działania poszczególnych okręgowych izb aptekarskich oraz ich siedziby ustala Naczelna Rada Aptekarska, uwzględniając zasadniczy podział terytorialny państwa. W stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 1999 r. powołany przepis stanowił, że okręgowa izba aptekarska działa na terenie jednego lub więcej województw. Z dołączonego do wniosku statutu Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej, uchwalonego przez Zjazd Delegatów tej Izby 20 lutego 1993 r., wynika, że jest ona podstawową jednostką organizacyjną samorządu zawodowego, działającą na obszarze województw: jeleniogórskiego, legnickiego, wałbrzyskiego i wrocławskiego. Tak określony obszar działania DIA odpowiadał ówczesnemu podziałowi terytorialnemu państwa. Obecnie Izba zrzesza osoby wykonujące zawód farmaceuty na terenie województwa dolnośląskiego. Wykonywanie zadań samorządu zawodowego przez Dolnośląską Izbę Aptekarską, w tym reprezentowanie interesów zawodowych, społecznych i gospodarczych zawodu farmaceuty obejmuje więc obszar tego województwa. Każda okręgowa izba aptekarska zrzesza farmaceutów wykonujących zawód na określonym obszarze właściwości i w tym zakresie realizuje zadania samorządu. Trzeba także zauważyć, że przepisy ustawy o izbach aptekarskich ściśle wiążą kompetencje okręgowych izb aptekarskich z obszarem ich działania (np. art. 7a ust. 1-3, art. 29 pkt 1, 5 i 6 u.i.a.). Postępowanie, w którym DIA chce uczestniczyć, dotyczy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w innym województwie, a więc poza obszarem objętym jej działaniem. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi związek między ustawowo określonymi celami i zadaniami Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej a przedmiotem postępowania, w którym chce brać udział. Dodatkowo należy zauważyć, że do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika została dopuszczona Naczelna Izba Aptekarska. Jak już wspomniano samorząd zawodu farmaceuty tworzą: Naczelna Izba Aptekarska i okręgowe izby aptekarskie, zaś ustawowo określone zadania są wspólne dla całego samorządu (art. 7 ust. 1 u.i.a.). Naczelna Izba Aptekarska, z uwagi na swoją pozycję w strukturze samorządu zawodu farmaceuty (jednostka centralna tego samorządu), jest niewątpliwie organizacją społeczną, której udział w postępowaniu odpowiada celowi sądownictwa administracyjnego, tj. sprzyja realizacji sądowej kontroli administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego udział w postępowaniu Naczelnej Izby Aptekarskiej jest wystarczający dla zapewnienia samorządowi zawodu farmaceuty kontroli społecznej nad tym postępowaniem. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., oddalił wniosek.