II GSK 72/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 271/24 w sprawie ze skargi I.D. na postanowienie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 13 marca 2024 r. nr 9/P-II/E/2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 271/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a." oddalił skargę I. D. na postanowienie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 13 marca 2024 r. nr 9/P-II/E/2024 w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Od powyższego wyroku I. D., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok ten w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1657 ze zm.) – powoływanej dalej jako "u.z.z.z." poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, 2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.: A) "art. 33 § 2 pkt 1 c" ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.) – powoływanej dalej jako "u.p.e.a." poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa i oparcie wymagalności obowiązku na § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który to przepis w dniu 9 maja 2023 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt: 81/19, został uznany za niezgodny z Konstytucją, B) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie uzasadniają stwierdzenie, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu I i II instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej uargumentowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie do rozważań mających znaczenie dla oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych jako "naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami" za chybiony należy uznać zarzut naruszenia "art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie uzasadniają stwierdzenie, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym" (pkt 2 lit. B skargi kasacyjnej). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w aktach sprawy znajduje się pismo lekarza rodzinnego z dnia 14 marca 2023 r., z którego wynika, że skarżąca i jej małżonek zgłosili się z synami na szczepienie w dniu 17 lutego 2023 r., jednak nie odbyło się ono w związku z faktem, że rodzice zażądali by lekarz przeprowadzający badanie kwalifikacyjne wykluczył możliwość wystąpienia działań niepożądanych po szczepieniach. Lekarz wskazał, że było to trzecie wezwanie, na które rodzice się stawiają, ale nie szczepią dzieci, twierdząc, że należy wykluczyć działania niepożądane i zachowując się w nieodpowiedni sposób do personelu medycznego, podważając jego kompetencje. Nadto z akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji medycznej ani zaświadczenia lekarskiego, które wskazywałoby na konieczność długotrwałego odroczenia wykonania obowiązku szczepień ochronnych u dziecka. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że trafna jest ocena Sądu I instancji, że skarżąca i jej małżonek nie wyrazili zgody na szczepienie i to stanowiło przyczynę niewykonania obowiązku, nie zaś przeciwwskazania medyczne. Skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów czy też dokumentacji, które to stanowisko by podważyły i uzasadniały zarzut naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut podniesiony w pkt 2 lit. A skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.: "art. 33 § 2 pkt 1 c u.p.e.a." poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa i oparcie wymagalności obowiązku na § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który to przepis, został uznany za niezgodny z Konstytucją", przy czym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, uwzględniając treść uzasadnienia tego zarzutu, iż dotyczy on w istocie naruszenia art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a., zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu. Ten zarzut wiąże się ściśle z podniesionym w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W ust. 2 tego przepisu określono, że w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2024 r. poz. 581). Z kolei stosownie do art. 17 ust. 1 u.z.z.z. osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie cytowanych wyżej przepisów w tytule wykonawczym było prawidłowe. Zaznaczyć należy, że przeprowadzenie lekarskich badań kwalifikacyjnych przed wykonaniem obowiązkowego szczepienia ma za zadanie ustalenie, czy zainteresowany może zostać poddany szczepieniu, a dokładniej wykluczyć przeciwwskazania do wykonania tego szczepienia (art. 17 ust. 2 u.z.z.z.). Szczepienie może być wykonane w ciągu 24 godzin od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym (art. 17 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.z.z.z.). Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje prawa pacjenta (rodzica małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest przeciwwskazań (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i ust. 2, art. 17 ust. 1 u.z.z.z.). Do tego, zgodnie z art. 17 ust. 9 tej ustawy, obowiązkiem lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną jest powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych. Ponieważ poddanie się osoby obowiązanej lub osoby będącej pod opieką szczepieniu ochronnemu jest działaniem w interesie ogółu, jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.z.). Jak już wyżej wskazano, z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca, choć stawiła się z dzieckiem na wizytę lekarską celem kwalifikacji dziecka do szczepienia to nie wyraziła zgody na szczepienie, mimo że lekarz nie stwierdził przeciwwskazań do szczepienia. Skoro zatem zostało wykonane badanie kwalifikacyjne wymagane do szczepień, a co za tym idzie wydane zostało stosowne orzeczenie w postaci pozytywnej kwalifikacji do szczepienia, nie sposób twierdzić, że brak jest zaświadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 4 u.z.z.z. Zaniechanie wydania formalnego zaświadczenia o wykonanym badaniu kwalifikacyjnym, czy też zaświadczenia o treści postulowanej przez rodziców, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa faktu przeprowadzenia lekarskiego badania kwalifikacyjnego w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, a co za tym idzie zasadniczego warunku aktualizacji tego obowiązku oraz jego wymagalności. W przypadku wykonywania w jednym podmiocie leczniczym badania kwalifikacyjnego do szczepień i zabiegu podania preparatu szczepionkowego nie jest bowiem wymagane wystawienie przez lekarza osobnego zaświadczenia o wykonanym badaniu kwalifikacyjnym, gdyż wynik tego badania jest wpisany do dokumentacji medycznej dziecka prowadzonej przez podmiot. Skoro lekarz kwalifikujący do szczepienia nie stwierdził podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego to ani nie wydaje osobnego zaświadczenia o niestwierdzeniu takich podstaw, ani automatycznie nie kieruje do konsultacji specjalistycznej. Należy podkreślić, że pozytywna kwalifikacja do szczepienia nie wymaga wydania formalnie osobnego zaświadczenia i wystarczające jest odniesienie się lekarza kwalifikującego w dokumentacji medycznej dziecka co do braku przeciwwskazań (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1575/24). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, samo stawienie się na badanie kwalifikacyjne nie świadczy o zrealizowaniu obowiązku ustawowego poddania się szczepieniu. Badanie kwalifikacyjne dziecka stanowi integralną część procesu szczepienia, jednakże nie stanowi pełnej realizacji obowiązku. Wykonanie obowiązku może nastąpić dopiero w momencie uzupełnienia wszystkich zaległych szczepień. Podkreślić przy tym trzeba, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek uznanego prawem i wydanego przez lekarza dokonującego kwalifikacji zaświadczenia lekarskiego o istnieniu długotrwałych przeciwwskazań do wykonania dziecku skarżącej szczepień ochronnych. Odnosząc się do powołanego w skardze kasacyjnej wyroku TK z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19, wyjaśnić należy, że wyrok ten nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym czy też do zasad ustalania terminu wymagalności tego obowiązku, lecz jedynie do formy prawnej określania tego terminu oraz liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych – którą to formą powinno być rozporządzenie ministra właściwego do spraw zdrowia, nie zaś komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego. Zdaniem NSA, nie można tracić z pola widzenia tej istotnej okoliczności, iż jakkolwiek w orzeczeniu w sprawie SK 81/19 przyjęto, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie może stanowić podstawy rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy, a co za tym idzie, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy treść obowiązku jest współkształtowana wymienionym komunikatem, który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak w orzeczeniu tym podkreślono również, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może – ze swej istoty – ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu wskazano na potrzebę dostosowania stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia, co w konsekwencji spowodowało określenie innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów prawa, których niezgodność z Konstytucją stwierdzono, co motywowane było potrzebą zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Na tle różnych stanów faktycznych związanych z powstaniem ustawowego obowiązku wykonania szczepień ochronnych oraz spraw egzekucyjnych dotyczących przymusowego wykonania tego obowiązku, zastosowanie przez TK klauzuli odraczającej skutek derogacyjny oraz niepodważenie istoty samego obowiązku szczepień i ustawowych zasad ustalania jego wymagalności (pomimo dyskwalifikacji formy prawnej określenia szczegółowych terminów wymagalności powyższego obowiązku dla poszczególnych grup szczepień ochronnych oraz liczby obowiązkowych dawek szczepionkowych) powoduje, iż brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że analizowany wyrok TK wywołał skutki retroaktywne w płaszczyźnie walidacyjnej podstawy materialnoprawnej obowiązku szczepień ochronnych oraz podstawy wtórnych względem niej obowiązków egzekucyjnych. Z treści orzeczenia trybunalskiego nie wynika zakwestionowanie materialnej konstytucyjności wprowadzenia oraz konkretyzacji ustawowego obowiązku szczepień ochronnych. Wyrok ten ma bowiem charakter negatoryjno-zakresowy, odnosząc się tylko do płaszczyzny formalnoprawnej spornego obowiązku prawnego. Trybunał podważył jedynie wybór ustawodawcy w zakresie formy prawnej określenia terminu wymagalności oraz pewnych elementów treści obowiązku (co do liczby koniecznych dawek szczepiennych). W ocenie TK termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, powinny były zostać określone przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, a nie w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Okoliczność ta nie pozwala jednak stwierdzić, że ustawowe obowiązki szczepień ochronnych realizowane w okresie obowiązywania powyższego komunikatu nie były co do istoty (materialnie) legalne i wymagalne. Termin wymagalności oraz liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych stanowią bowiem jedynie elementy składowe treści obowiązku administracyjnoprawnego w zakresie szczepień ochronnych, a skoro nie została zakwestionowana jego materialna podstawa, to sama wadliwość formy aktualizacji lub dookreślenia treściowego tego obowiązku nie jest wystarczająca do podważenia legalności aktów związanych z jego przymusowym wykonaniem. Nie ma więc podstaw do podważania legalności aktów wydawanych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (w tym postanowień co do zarzutów egzekucyjnych lub postanowień o zastosowaniu środków egzekucyjnych) w sprawach przymusowej realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych zaktualizowanych w okresie przed wejściem w życie ww. wyroku TK w związku z jego treścią. W tym sensie wyrok ten wywiera skutki prospektywne (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1873/21). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy tytuł wykonawczy został wystawiony w dniu 21 marca 2023 r., a zatem już po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie SK 81/19, jednakże przed utratą mocy obowiązującej zakwestionowanych tym wyrokiem przepisów. W momencie wystawienia tytułu wykonawczego obowiązywał w obrocie prawnym art. 17 ust. 11 u.z.z.z. oraz § 5 rozporządzenia z 2011 r. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172), który wskazywał, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W konsekwencji PPIS, wskazując w tytule wykonawczym treść obowiązku, prawidłowo powołał się na Program Szczepień Ochronnych i jako wierzyciel obowiązku, prawidłowo ocenił wówczas wymagalność szczepień u dziecka skarżącej. Postanowienia organów obu instancji zostały wydane już po orzeczeniu TK i po upływie 6-miesięczeniego terminu wskazanego w klauzuli odroczenia mocy obowiązującej (termin ten upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.). W momencie orzekania przez organy (postanowienie PPIS wydano 15 stycznia 2024 r. a postanowienie WPWIS 13 marca 2024 r.) w obrocie prawnym funkcjonowało już obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077 ze zm.). Przepisy tego rozporządzenia zastąpiły przepisy uznane przez TK za niezgodnie z Konstytucją. W tej sytuacji rolą organów było uaktualnienie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutu w aspekcie wymagalności egzekucji z uwzględnieniem ww. rozporządzenia z 2023 r., co też organy uczyniły, powołując w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia właśnie to rozporządzenie. Także Sąd I instancji, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, nie stwierdził, aby powołanie się w upomnieniu i tytule wykonawczym na Program Szczepień Ochronnych miało wpływ na prawidłowość uznania, że sporne szczepienia posiadały przymiot wykonalności również w kontekście Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. Skoro zatem termin wymagalności szczepień objętych przedmiotowym postępowaniem egzekucyjnym, mimo wejścia w życie nowego rozporządzenia z 2023 r., nie uległ zmianie, to brak było podstaw by zarzucać wierzycielowi określenie w tytule wykonawczym obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że sama skarżąca ani w zarzutach, ani w skardze ani też w skardze kasacyjnej nie podnosiła, by terminy szczepień wynikające z rozporządzenia z 2023 r. miały wskazywać na nieprawidłowość wystawienia tytułu wykonawczego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.