II GSK 72/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Agnieszka Jendrzejewska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 634/17 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 634/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję, a także zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżącego R. S. koszty sądowe. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na R. S. karę pieniężną w łącznej wysokości 9 300 zł, za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu oraz nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 92a ust. 1, 6 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 lp. 6.3.11, 6.3.12, 5.2.1, 5.2.2, 5.3.1, 5.3.2, 5.6.1, 5.6.2, 5.1.1, 5.1.2 oraz 8.4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1907 z późn. zm.) – dalej: "u.t.d.". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w dniach [...] – [...] stycznia 2016 r. przeprowadził kontrolę przedsiębiorstwa Transport, Handel R. S. z/s w Z. Przedmiotem kontroli uczyniono dokumenty przewozowe oraz dokumentację kierowców, związaną z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, przestrzeganiem przepisów dotyczących okresów prowadzania pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, przestrzeganiem przepisów dotyczących urządzeń rejestrujących – tachografów oraz inną dokumentację związaną z wykonywaniem przewozów drogowych. W dniu [...] stycznia 2016 r. z czynności kontrolnych sporządzono protokół, w którym szczegółowo opisano stwierdzone naruszenia obowiązujących regulacji, i na podstawie którego organ nałożył na R. S. karę pieniężną w drodze decyzji. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił opisaną na wstępie decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i nałożył na R. S. kare pieniężną w wysokości 5 600 zł. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji błędnie nałożył karę pieniężną za naruszenie lp.6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego, gdyż wszystkie dane pobrane podczas kontroli nie wskazywały na przekroczenie 90 dni działalności pojazdów pomiędzy okresami sczytania danych z urządzeń rejestrujących. Wobec powyższego brak było podstaw do nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej w łącznej wysokości 4 000 zł. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona odwołaniem decyzja w pozostałej części była w pełni legalna, gdyż organ I instancji wykazał ponad wszelką wątpliwość i zgodnie z uregulowaniami k.p.a. stwierdzone naruszenia obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę wskazując, że w rozpoznawanej sprawie kwestia sposobu liczenia 28-dniowego okresu wczytywania danych z karty kierowcy, o którym mowa w § 4, ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych jest właśnie przedmiotem kontrowersji. Kwestia ta była zresztą przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych, które ukształtowały jednolitą linię orzecznictwa w zakresie rozumienia ww. terminu. Powołując się na orzecznictwo Sąd I instancji podkreślił, że wskazany w rozporządzeniu Ministra Transportu z 23.08.2007 r. okres 28 dni na obowiązkowe pobranie danych z karty kierowcy obejmuje wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, a nie wszystkie kolejne dni. W rozpoznawanej sprawie pogląd ten co do zasady podziela także Główny Inspektor Transportu Drogowego, niemniej wątpliwości Sądu budzi, czy istotnie przy rozliczeniu okresu pobierania danych z kart kierowców: K. C., A. C., R. D., J. K, W. K., S. P., R. S. i A. W. uwzględnione zostały wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Oczywistym jest, że rejestracji podlega nie tylko czas, kiedy kierowca prowadzi pojazd, ale i ten, kiedy podlega obowiązkowi odpoczynku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w odniesieniu do każdego kierowcy zawarł stwierdzenie, że "zliczył dni zarejestrowanej działalności" i podał ich liczbę, konkludując, że w każdym z podanych przypadków przekroczono liczbę 28 dni na wczytanie danych z karty kierowcy. Wskazał również, że analizując sprawę brał pod uwagę, czy na danych cyfrowych została zarejestrowana aktywność, oraz czy zaświadczenia o działalności złożone do akt sprawy wskazywały na aktywność wymienioną w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006. W okazanych i poddanych analizie zaświadczeniach o działalności było zaznaczone, że dany kierowca "miał czas wolny od pracy lub odpoczywał", co w ocenie organu świadczy o tym, że działalność danego kierowcy była rejestrowana np. w celu odbycia odpoczynku lub przerwy. Na podstawie takiego opisu analizy danych w zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować, jakiego rodzaju aktywność kierowcy wynikająca - zdaniem organu - z ewidencji czasu pracy, uzasadniała jej zaliczenie do dni rejestrowanej działalności, ani też, które konkretnie dni, kiedy karta nie była włożona do tachografu, w zakwestionowanym okresie i z jakiego powodu zostały w oparciu o ewidencję czasu pracy zaliczone do dni rejestrowanej działalności. Nie sposób zatem ocenić, czy zakwestionowane przekroczenia terminu odczytu danych z kart kierowców faktycznie miały miejsce. Dodatkowo fakt ten utrudnia dołączenie wykresów tygodniowych pracy poszczególnych kierowców w wersji jednokolorowej kserokopii, co uniemożliwia prawidłowe odczytanie zawartych tam oznaczeń. Zaznaczono, że nie jest rolą Sądu ustalanie, czy wskazane przez organ dni pokrywają się z ilością dni rejestrowanej aktywności konkretnego kierowcy. To na organie orzekającym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekonywującego uzasadnienia treści rozstrzygnięcia, a sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku. Ograniczenie się wyłącznie do wskazania dat, w których nastąpiło pobranie danych, bez analizy ewidencji czasu pracy, aktywności kierowców nie mogło stanowić podstawy stwierdzenia, że doszło do naruszenia wymogu wczytywania danych. Organ winien był dokonać analizy odczytów z kart kierowców jak również ewidencji czasu pracy, z uwzględnieniem wystawionych zaświadczeń i dopiero na tej podstawie ustalić okresy, w których przedsiębiorca miał obowiązek rejestracji aktywności kierowcy, a następnie określić, czy doszło do przekroczenia terminu na odczytanie danych z karty kierowcy. W tym zakresie stan faktyczny nie został w sposób należyty wyjaśniony, a uzasadnienie decyzji jest niepełne i uniemożliwia odniesienie się do stwierdzonych naruszeń. Z powyższych względów zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w zakresie naruszenia lp. 6.3.11 złącznika nr 3 do u.t.d. organ ograniczył się wyłącznie do wskazania dat, w których nastąpiło pobranie danych i w tym zakresie stan faktyczny nie został w sposób należyty wyjaśniony, a uzasadnienie decyzji jest niepełne, podczas gdy z uzasadnienia uchylonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 wynika jednoznacznie, że organ: - przebadał każdy okres w którym stwierdzono uchybienie w postaci naruszenia obowiązku terminowego wczytywania danych z karty kierowcy i uwzględnił przy obliczeniu każdego przypadku takiego uchybienia jedynie okres "dni zarejestrowanej działalności", wyłączając z niego "dni nierejestrowanej działalności" {gdzie nie można stronie przypisywać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadził pojazdu i nie podlegał obowiązkowi odpoczynku), - organ wydając rozstrzygnięcie oparł się na zapisach protokołu kontroli, zapisie danych cyfrowych oraz okazanych zaświadczeniach o działalności; - dodatkowo wyjaśniono, iż organ odwoławczy brał pod uwagę okoliczność, czy w danych cyfrowych okazanych do kontroli została zarejestrowana aktywność oraz czy okazane zaświadczenia o działalności stanowiły o aktywności o jakiej mowa w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, zatem uznanie adnotacji w okazanych zaświadczeniach o treści wskazującej, iż kierowca "miał czas wolny od pracy lub odpoczywał", za zapis świadczący iż działalność danego kierowcy była rejestrowana (np. w celu odbycia odpoczynku lub przerwy) nie powinno budzić wątpliwości. A zatem brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, jakoby stan faktyczny sprawy nie został w sposób należyty wyjaśniony, a uzasadnienie decyzji było niepełne, gdyż organ opierając się wyłącznie na "dniach zarejestrowanej działalności" i wskazując sposób ich obliczenia (co sam organ wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji przy opisie ww. naruszeń str. 11, akapit 1 i kolejne decyzji) stwierdził bezspornie, iż naruszenie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miało w przedmiotowej sprawie miejsce w 8 przypadkach, natomiast naruszenia z lp. 6.3.12 nie stwierdzono wcale. Tym samym za zasadne należy przyjąć rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia w całości decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną w wysokości 9 300 złotych (stwierdzono 8 przypadków naruszenia z lp. 6.3.11 i 8 przypadków naruszenia z lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d.) i nałożenia na stronę przez organ odwoławczy kary pieniężnej w umniejszonej wysokości 5 600 złotych (organ odwoławczy stwierdził 8 przypadków naruszenia z lp. 6.3.11 oraz nie uznał żadnych przypadków naruszenia z lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d.).; 2) prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE. L. 102 z 11.04.2006), art. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. L. 168/6 z 2010), art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. nr 159, poz. 1128), poprzez ich błędną wykładnię polegająca na odmowie zastosowania ww. przepisów w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa i dokładna analiza stanu faktycznego sprawy musi doprowadzić do konstatacji, iż organ za podstawę naruszenia z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. przyjął jedynie "dni zarejestrowanej działalności", do czego szczegółowo i precyzyjnie odniesiono się przy stwierdzeniu rzeczonych naruszeń w uzasadnieniu uchylonej decyzji. Natomiast analiza materiału dowodowego przy uwzględnieniu tylko: "dni zarejestrowanej działalności" musiała doprowadzić do konstatacji, iż naruszenie z 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miało w przedmiotowej sprawie miejsce 8 przypadkach i tym samym za zasadne należy przyjąć rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną w wysokości 9 300 złotych w całości i nałożenie na stronę przez organ odwoławczy kary pieniężnej w umniejszonej wysokości 5 600 złotych. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Przede wszystkim wymagają wnikliwego rozważenia zarzuty procesowe, gdyż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję organu zarzucił jej jedynie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, natomiast w żadnym stopniu nie kwestionował zastosowanych przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów dotyczących liczenia częstotliwości pobierania danych z tachografu i karty kierowcy. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. z 2007 r. Nr 159, poz. 1128). Sąd I instancji uchylając przedmiotową decyzję potwierdził zakres stosowania przepisów dotyczących pobierania danych z tachografu i kart kierowców, że dotyczą one zarejestrowanych dni pracy kierowców, przy czym stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ograniczającego się jedynie do dat, w których nastąpiło pobranie danych, bez analizy ewaluacji czasu pracy i aktywności kierowców nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia terminowego wymogu wczytywania danych z karty kierowcy. Wbrew zarzutom organu nie została dokładnie przeprowadzona analiza odczytów z kart kierowców, jak również ewidencji czasu pracy z uwzględnieniem wystawionych zaświadczeń, a przynajmniej ta analiza nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby pozwalało to na prawidłową kontrolę stanu faktycznego, będącego podstawą wyznaczenia określonych kar administracyjnych za poszczególne naruszenia wskazane w przepisach prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną tej decyzji. Sąd I instancji wskazał na powyższe uchybienia w zakresie postępowania dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego i zasadnie zarzucił organowi naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwoliły na rzetelną kontrolę sądowoadministracyjną. Samo stwierdzenie przez organ, że wnikliwie przeanalizował wszystkie dowody uwzględniając wszystkie dostępne dane z tachografów, kart pracy kierowców, ewaluacji czasu pracy i dowody pobrania ww. danych z uwzględnieniem zaświadczeń o braku aktywności kierowców bez odnoszenia do poszczególnych naruszeń częstotliwości pobierania danych rodziło wątpliwości, czy istotnie naruszenia terminów pobierania danych odnosiło się tylko do zarejestrowanych dni pracy kierowców i początkowego dnia liczenia terminów. Sąd I instancji wyczerpująco wyjaśnił swoje wątpliwości, konfrontując je z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i nie można mu zarzucić naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Przekonanie skarżącego kasacyjnie organu, że nie naruszył przepisów postępowania w szczególności w zakresie szczegółowego omówienia dowodów i ich oceny (art. 80 k.p.a.) nie znajdują potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Wymierzenie kary łącznej za wszystkie poszczególne naruszenia nie pozwalało na cząstkowe uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że niektórych naruszeń i wymierzonych za nie kar nawet sam skarżący nie kwestionował. Zasadnie Sąd I instancji skupił się jedynie na numerach częstotliwości pobierania danych, za które wymierzono określone kary, a odnośnie pozostałych kar za inne naruszenia opisane w decyzji uznał rozstrzygnięcia za prawidłowe. W tych warunkach nie został naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i dlatego skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił.