II GSK 716/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 273/20 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 lutego 2020 r. nr SKO.41/3868/RU/2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 273/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę S. B. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 27 lutego 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wydaniu prawa jazdy. II Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Przedmiotową skargę kasacyjną skarżący oparł na następujących podstawach: - na podstawie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania przez WSA w Lublinie poprzez: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie przez WSA, że koniecznym jest oddalenie skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wydania, podczas gdy WSA przy uwzględnieniu skargi na decyzję powinien uchylić zaskarżoną decyzję; 2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony; 3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne wskazanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie trafnie stwierdziło, że skarżący nie spełnił przesłanki wymaganej do skutecznej wymiany zagranicznego prawa jazdy, ponieważ nie posiadał prawa jazdy, opierając, iż informacje dotyczące wydanego 13 maja 2009 r. prawa jazdy nr [...] kat. A, B, C, D, E wynikała z informacji uzyskanej z Ambasady [...], podczas gdy w opisywanym stanie sprawy wskazano, iż Starosta Lubelski zwracał się pismami z 18 września 2009 r. oraz z 9 grudnia 2010 r. o potwierdzenie okoliczności wydania skarżącemu prawa jazdy, które pozostały bez odpowiedzi, a zatem orzeczenie pozostaje jako niezrozumiałe i sprzeczne w swojej istocie; 4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie jakoby zachodziły przestanki do stwierdzenia nieważności decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy takie przesłanki nie zaszły, wręcz przeciwnie – organ dokonał nadinterpretacji stanowiska Zarządu Państwowej Inspekcji Ruchu Drogowego [...] który to nie potwierdza i nie zaprzecza wydania prawa jazdy nr [...] dla kierowcy B. S. Zasadne jawi się zatem wskazanie, iż skoro zachodzą w sprawie wątpliwości to winny one być rozstrzygane na korzyść strony zgodnie z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego; 5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wyciagnięcie nielogicznych wniosków, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz z którymi zgodził się sąd polegające na przyjęciu jakoby uprawnienia do kierowania pojazdami B. S. potwierdzone 10 lat temu miałyby nie istnieć. Zasadne jawi się wskazanie, iż w sytuacji gdyby podmiotowe uprawnienia nie istniały to organ 10 lat temu nie uznałby uprawnień B. S. do kierowania pojazdami na terytorium RP; 6. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie jakoby stanowisko organu było prawidłowe w odniesieniu do stwierdzenia nieważności uprawnień na kategorię A, B, C, D, B+E, C+E, D+E mimo, iż kategoria B oraz B+E skarżący uzyskał w Polsce; 7. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie jakoby decyzja organu była prawidłowa, podczas gdy uprawnienia do kierowania pojazdami są co do zasady uprawnieniami bezterminowymi, tym samym należy uznać, iż skoro organ poddał badaniu ich istnienie 10 lat temu to samo przedłużenie decyzji o uznaniu uprawnień na terenie RP stanowić powinno o przedłużeniu pierwotnej decyzji. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych oraz o przyznanie na rzecz adwokata J. K. kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na naruszeniu (przez wojewódzki sąd administracyjny) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (punkt 1), bądź naruszeniu (przez wojewódzki sąd administracyjny) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Wobec zaś związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wydana w oparciu o art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908; dalej jako: "Prawo o ruchu drogowym"). Przepis ten w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie stanowił, że osoba posiadająca krajowe prawo jazdy wydane za granicą, która zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, może otrzymać polskie krajowe prawo jazdy po oddaniu zagranicznego ważnego prawa jazdy organowi wydającemu prawo jazdy, z zastrzeżeniem ust. 4 (art. 94 ust. 2 zd. 1 Prawa o ruchu drogowym). Z dalszych regulacji prawnych obowiązujących w tamtym czasie, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (tekst jedn. Dz. U. Nr 24, poz. 215 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami"), wynika, że w przypadku wymiany prawa jazdy wydanego przez państwo niebędące państwem członkowskim Unii Europejskiej należy wystąpić do organu wydającego o potwierdzenie danych i informacji zawartych w dokumencie prawa jazdy (§ 5 ust. 8 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami). Gdy nie jest możliwe ustalenie organu wydającego, wystąpienie o potwierdzenie jest dokonywane za pośrednictwem polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego w tym państwie (§ 5 ust. 8 zd. 2 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami). Rzeczą niesporną w niniejszym postępowaniu jest, że Starosta Lubelski uzyskał informacje od Wydziału Konsularnego Ambasady [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, o której mowa w § 5 ust. 8 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, dopiero po upływie 10 lat. Nie budzi również wątpliwości, że właściwy organ państwa wydający prawo jazdy, czyli Zarząd Państwowej Inspekcji Ruchu Drogowego [...], nie potwierdził wydania skarżącemu prawa jazdy. Te okoliczności, co jasno wynika z treści decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji, stanowiły podstawę przyjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzja Starosty Lubelskiego z 24 sierpnia 2009 r. w przedmiocie wydania skarżącemu prawa jazdy A, B, C, D, B+E, C+E, D+E została wydana z rażącym naruszeniem art. 94 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym, z czym zgodził się Sąd pierwszej instancji. Podkreślenia więc wymaga, mając na uwadze powyższe, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie obejmuje art. 94 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym. Skarżący nie podjął więc nawet próby polemiki z tym, że doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu. Już tylko ta okoliczność przesądza o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji, prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a., polega na przeprowadzeniu weryfikacji, czy dana decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Specyfika orzekania przez organ administracji publicznej w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie, toczące się według przepisów art. 157 k.p.a., polega na tym, iż organ ten rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia określonej przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji musi zatem wykazać fakt niewątpliwego naruszenia prawa oraz zakwalifikować to naruszenie jako rażące, które, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z tych też powodów zarzuty podane w punkcie czwartym, piątym, szóstym oraz siódmym petitum skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Natomiast zarzut wymieniony w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej, jako nieprawidłowo skonstruowany, nie poddaje się merytorycznej ocenie. Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego wskazane w punkcie drugim oraz trzecim petitum skargi kasacyjnej, po pierwsze, nie uwzględniają tego, że przedmiotem kontroli była decyzja w trybie nieważnościowym, po wtóre zaś, zarzuty te nie wskazują na konieczny element, o którym mowa w art. 174 p.p.s.a., a zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł tak, jak w sentencji.