II GSK 714/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Jakub Praski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2435/22 w sprawie ze skargi B. S. i J. S. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 lipca 2022 r. nr DGK-WP.731.2.2.2022.ŁK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej dokumentację hydrogeologiczną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska solidarnie na rzecz B. S. i J. S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2435/22, po rozpoznaniu skargi B.S. i J.S. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 lipca 2022 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej dokumentację hydrogeologiczną, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Klimatu i Środowiska, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego zmianę i oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. W piśmie uzupełniającym braki formalne skargi kasacyjnej pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, a to art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1072 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.g.g) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy wzmiankowany przepis w ogóle nie może znaleźć zastosowania w niniejszym postępowaniu, gdyż dotyczy postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych a nie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej; 2. przepisów prawa procesowego, a to art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie objawiające się pominięciem w zaskarżonym wyroku treści: a) postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 lipca 2022 r., znak DGK-WP.731.2.2.2022.ŁK, b) znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji hydrogeologicznej - które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie solidarnie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie, powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Przystępując do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, iż zdaniem WSA zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.), ponieważ w jego uzasadnieniu brak spójności wywodu oraz jednoznacznego stanowiska co do kręgu stron postępowania oraz zgromadzenia dowodów na poparcie tez, które tego wymagają. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji odpowiada prawu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela myśl, która przyświecała Sądowi pierwszej instancji, że braki te powodują brak możliwości dokonania merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, w związku z czym mogą mieć istotny wpływ na jego treść. W świetle powyższego nie mógł odnieść skutku zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez jego niewłaściwe zastosowane w sytuacji, gdy przepis ten – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - w ogóle nie może znaleźć zastosowania w niniejszym postępowaniu, gdyż dotyczy postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, a nie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej. Analiza uzasadniania zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że Sąd I instancji w ogóle nie dokonywał wykładni tego przepisu w realiach niniejszej sprawy ani go nie stosował. Należy bowiem zauważyć, iż WSA podkreślił jedynie, że to organ - uzasadniając zaskarżone postanowienie - powołał dla wzmocnienia swojej argumentacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 176/18, który został następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. o sygn. akt II GSK 1325/18, a "przyczyną uchylenia wyroku Sądu I instancji przez NSA było stwierdzenie niezasadnego zawężenia kręgu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 p.g.g.". Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, to skarżący kasacyjnie organ oparł swoje wywody na uchylonym wyroku (nie zaznaczając tej okoliczności), co dodatkowo wskazuje na wadliwość sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 107 § 3 w zw. z art. 134 k.p.a. Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że stanowisko Ministra nie jest poparte spójnym wywodem prawnym, precyzującym w sposób jednoznaczny krąg stron postępowania w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Teza ta nie została również w żaden sposób udokumentowana. Trafnie także podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że nie wiadomo, gdzie znajdują się nieruchomości Skarżących, z których wywodzą oni swoją legitymację czynną w postępowaniu, uprawniające do złożenia odwołania. Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Zdaniem NSA, takie błędy nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu - kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji - jest więc ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. WSA wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organ administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może zatem służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący kasacyjnie organ (por. wyroki NSA z: 28 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1789/19; 1 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 3921/21; 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 579/19; wszystkie opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, iż w aktach sprawy nadesłanych do sądu brak było nawet pełnego tekstu decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 11 marca 2022 r., zatwierdzającej "Dokumentację hydrogeologiczną ustalającą zasoby eksploatacyjne źródła naturalnego w W. na działkach nr [...] i [...], [...] obręb [...] W.", której kopię ww. organ nadesłał dopiero na żądanie NSA. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika skarżących, który prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem I instancji, z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).