II GSK 709/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2530/23 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 września 2023 r. nr 582/DRI/23 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. Sp. z o.o. w G. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2530/23, po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 września 2023 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie drugim zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. Sp. z o.o. w G. w dniu 5 października 1999 r. uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie zostało udzielone do dnia 8 sierpnia 2016r. Minister Gospodarki decyzją z dnia 5 grudnia 2000 r. na wniosek spółki zmienił ww. zezwolenie w zakresie przedmiotu działalności gospodarczej, a decyzją z dnia 13 lutego 2006 r. dokonał zmiany (konwersji) ww. zezwolenia na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 600 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.s.e.) w związku z art. 6 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. nr 188, poz. 1840 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa zmieniająca z 2003 r.) w zakresie przedmiotu działalności gospodarczej oraz pkt II ppkt 2 i 4. Spółka wnioskiem, który wpłynął do Ministerstwa w dniu 16 lipca 2018 r., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 16 ust. 4 i 6, art. 19 ust. 4 u.s.s.e. oraz art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. zażądała zmiany pkt I ww. zezwolenia, polegającej na nadaniu mu brzmienia: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, o którym mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie katowickiej specjalnej strefy ekonomicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 414)". Minister Przedsiębiorczości i Technologii postanowieniem z dnia 25 lipca 2018 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ww. zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, ze względu na fakt, iż zezwolenie wygasło z mocy prawa z dniem 8 sierpnia 2016 r., a wniosek o jego zmianę wpłynął dopiero w dniu 16 lipca 2018 r. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła skargę do WSA, wnosząc o jego uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2419/18, uchylił zaskarżone postanowienie organu. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister, wnosząc o jego uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 944/19, oddalił skargę kasacyjną Ministra, potwierdzając brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie spółki. Minister Rozwoju i Technologii, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 20 września 2023 r. umorzył w całości postępowanie wszczęte wnioskiem spółki. W uzasadnieniu organ wskazał, iż określenie w decyzji terminu ważności powoduje, że decyzja ta wygasa z upływem terminu, na który została wydana, a więc jej zmiana nie jest możliwa po upływie zastrzeżonego w niej terminu końcowego, będącego dodatkowym postanowieniem decyzji administracyjnej ograniczającym w czasie powinności i prawa powstałe za jej przyczyną. W swoich dalszych rozważaniach organ podkreślił, że przedmiotowe zezwolenie nie wygasło w określonym w konkretnych przepisach trybie, lecz naturalnie – z uwagi na upływ wskazanego w nim terminu, którego wprowadzenie do treści tego zezwolenia zobowiązywały obowiązujące w dacie jego wydawania przepisy u.s.s.e. W rozpoznawanym przypadku okres obowiązywania zezwolenia nr [...] zakończył się w dniu 8 sierpnia 2016 r. i od tej daty zezwolenie to nie obowiązuje, tj. nie oddziałuje na sferę praw i obowiązków jego adresata. Zdaniem organu z upływem określonego w decyzji terminu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia. Po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana jest niedopuszczalna. Minister stwierdził, iż wobec utraty mocy obowiązującej zezwolenia od dnia 8 sierpnia 2016 r., postępowanie z wniosku spółki o zmianę tego zezwolenia stało się bezprzedmiotowe, co obligowało organ do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na powyższą decyzję organu spółka złożyła skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Zaskarżonym na obecnym etapie postępowania wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę spółki, podnosząc w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2419/18, który uchylił postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 25 lipca 2018 r. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku Sądu, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Zdaniem WSA, organ w zaskarżonej decyzji co prawda wykonał wskazanie zawarte w wyroku WSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., odnośnie wydania decyzji w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącej spółki, jednakże umarzając w całości to postępowanie, naruszył art. 153 p.p.s.a. Dokonując weryfikacji działania organu administracji w przedmiotowej sprawie, Sąd I instancji ponownie podkreślił, iż wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Ponieważ w niniejszej sprawie wspomniany wyrok WSA został utrzymany w postępowaniu kasacyjnym, to zarówno organ, jak i sąd rozpatrując ponownie sprawę zostali związani poglądem prawnym zawartym w uzasadnieniu tamtego prawomocnego wyroku. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że Minister w zaskarżonej decyzji nie wykonał w całości wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., czym również naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego, które zostały wskazane w tym wyroku. Uwzględniając stanowisko zajęte w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r., Sąd zobligowany był uznać, że upływ z dniem 8 sierpnia 2016 r. terminu na prowadzenie działalności przez skarżącą na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, określonego w zezwoleniu nr [...] z dnia 5 października 1999 r. nie może stanowić przyczyny uzasadniającej umorzenie postępowania z wniosku spółki z dnia 13 lipca 2018 r., w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię art. 19 ust. 1 i 4 u.s.s.e. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz zmianie niektórych ustaw z dnia 16 listopada 2000 r. (Dz. U. nr 177, poz. 1228, powoływanej dalej jako: ustawa zmieniająca z 2000 r.) i art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. poprzez przyjęcie, że na mocy ww. przepisów doszło do bezpośredniej materialnej zmiany we wszystkich terminowo ograniczonych zezwoleniach w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów jak również ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, że w porządku prawnym brak jest normy prawnej mocą której zezwolenia wydane przed 2001 r. z mocy samego tylko prawa przekształciłyby się w zezwolenia na czas nieokreślony; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. polegające na pominięciu przez Sąd oceny prawnej i wytycznych (wskazań dotyczących dalszego postępowania) wyrażonych przez NSA w wyroku z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 944/19, w zakresie w jakim NSA nie podzielił stanowiska Sądu. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu i uznanie, że nie było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej dotyczącej udzielenia zezwolenia nr [...] z dnia 5 października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej wszczęte zostało w dniu 16 lipca 2018 r., a więc po terminie obowiązywania zezwolenia, tj. po dniu 8 sierpnia 2016 r., w chwili gdy ww. decyzja administracyjna wygasła z mocy prawa, a więc w sytuacji gdy nie było już przedmiotu postępowania, co stanowi przesłankę do umorzenia postępowania i które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem zaskarżonej decyzji. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Przystępując do rozpoznania sprawy, zaznaczyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2419/18 uchylił postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii, wskazując, że: "w kontekście stanu prawnego i faktycznego zaistniałego na gruncie niniejszej sprawy, Sąd zobligowany był uznać, że upływ z dniem 8 sierpnia 2016 roku terminu na prowadzenie działalności przez skarżącą na terenie Katowickiej SSE określonego w zezwoleniu (...) nie może stanowić przyczyny uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania". Minister złożył skargę kasacyjną od tego wyroku WSA, wnosząc o jego uchylenie. Wyrokiem z 18 października 2022 r. (sygn. akt II GSK 944/19) NSA oddalił skargę kasacyjną Ministra, jednocześnie wskazując, iż podziela stanowisko prezentowane w skarżonym wyroku, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. może mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach, przy czym sytuacje takie muszą być ujmowane wąsko. Nakaz zawężającej i restrykcyjnej wykładni, a w konsekwencji zastosowania przepisu, wynika z tego, że art. 61a k.p.a. jest wyjątkowym rozwiązaniem procesowym. Stoi on na przeszkodzie wszczęcia postępowania administracyjnego, zatem ogranicza zakres ochrony przysługującej podmiotowi prawa. Oczywiście można twierdzić, że skoro ten przepis jest funkcjonującą instytucją procesową, to jego celem jest takie ograniczanie. Z takim poglądem można zgodzić się, ale tylko przy założeniu, jakie uczynił sąd pierwszej instancji, które jest także aprobowane w doktrynie i orzecznictwie. W myśl tego założenia stosowanie art. 61a k.p.a. powinno być ograniczone tylko do oczywistych przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, zatem takich, które wprost – bez koniecznej interpretacji stanu faktycznego lub prawnego – prowadzą do wniosku, że postępowanie nie może być wszczęte, bo żądanie nie pochodzi od strony albo z innych przyczyn nie może być załatwione w takim postępowaniu. W innych sytuacjach, zwłaszcza wówczas, gdy należy dokonać oceny wpływu kolejnych nowelizacji u.s.s.e. na ważność zezwolenia, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zmiany takiego zezwolenia nie wypełnia warunków z art. 61a k.p.a. NSA wskazał także, iż w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji poprawnie ocenił wadliwe zastosowanie art. 61a k.p.a. przez Ministra i trafnie przyjął, że nie mógł on mieć zastosowania. Jednocześnie NSA podkreślił, że "Inną rzeczą jest natomiast merytoryczna ocena niemożności stosowania art. 61a k.p.a. w sprawie z wniosku skarżącej. W tym zakresie sąd pierwszej instancji dokonał ustaleń, które w rozpoznawanej sprawie są zbędne, bowiem nie dotyczą kontekstu formalnego sprawy". NSA zauważył i podkreślił, że "w sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok problem prawny odnosił się tylko do takiego kontekstu, a więc oceny zaistnienia warunków z art. 61a k.p.a. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie może być łączone z merytoryczną interpretacją ważności zezwolenia i możliwości jego zmiany. Taka problematyka może być oceniana w ramach toczącego się postępowania, a więc już wszczętego i to ona może być podstawą merytorycznego orzeczenia lub umorzenia postępowania, jeżeli spełnione zostały warunki przewidziane w stosownych przepisach. Z tego też powodu NSA, akceptując stanowisko sądu pierwszej instancji co do sposobów stosowania art. 61a k.p.a., stwierdził, że dla organu orzekającego po uchyleniu postanowienia nie są wiążące poglądy tego sądu wypowiedziane w zakresie, który nie był przedmiotem sprawy podlegającej kontroli. W tym zakresie Minister jest zobowiązany dokonać własnej oceny, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, podobnie jak Sąd I instancji, jest związany zacytowanym wyżej orzeczeniem NSA i dokonaną w nim wykładnią prawa. W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. W sytuacji, gdy sąd administracyjny w prawomocnym wyroku orzekł o zgodności z prawem (oddalił skargę) decyzji administracyjnej, to kwestia ta co do zasady nie może być przedmiotem ponownego rozważania w postępowaniu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a., polegające na pominięciu przez Sąd I instancji oceny prawnej i wytycznych (wskazań dotyczących dalszego postępowania) wyrażonych przez NSA w wyroku z 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 944/19, w zakresie w jakim NSA nie podzielił stanowiska WSA w Warszawie wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z 4 kwietnia 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2419/18). Należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1/20 oraz wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 565/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć. Przechodząc w tym miejscu do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że koncentrują się one na dokonaniu przez sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów art. 19 ust. 1 i 4 u.s.s.e. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2000 r. w zw. z art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r., polegającej na przyjęciu, że doszło do bezpośredniej, materialnej zmiany we wszystkich terminowo ograniczonych zezwoleniach, wydanych przedsiębiorcom przed 1 stycznia 2001 r. w ten sposób, że stały się one ważne na okres ustanowienia specjalnych stref ekonomicznych oraz przyjęciu, że bez względu na zakres wniosku o konwersję zezwolenia, złożonego w oparciu o art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., doszło do zrównania statusu wszystkich beneficjentów zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych do końca okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należało z zarzutami skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów u.s.s.e., w powiązaniu z przepisami przejściowymi z 2000 i 2003 r., nowelizującymi ustawę o s.s.e. Nie budzi wątpliwości, że pierwotne, wydawane przed 1 stycznia 2001 r. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych, były wydawane na czas określony – art. 16 ust. 9 u.s.s.e. w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Z początkiem 2001 r. wprowadzono nowe brzmienie art. 19 ust. 1 u.s.s.e., z którego wynikało (początkowo z pewnymi zastrzeżeniami), że wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE następuje z upływem okresu, na jaki została ustanowiona dana strefa. Ustawa zmieniająca z 2000 r., która weszła w życie od 1 stycznia 2001 r. wprowadziła nowe zasady zwolnień z podatku dochodów uzyskanych z działalności prowadzonej w SSE. Na podstawie art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. utrzymano stary reżim prawny dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r., tym samym gwarantując im zachowanie prawa do zwolnień i preferencji podatkowych z dnia uzyskania zezwolenia. W ten sposób ustawodawca przesądził, że do tych przedsiębiorców zastosowanie mają przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2000 r. Ustawodawca, implementując postanowienia Traktatu Akcesyjnego do polskiego prawodawstwa w zakresie pomocy publicznej, dokonał kolejnych zmian, w wyniku których zmieniły się zasady korzystania z pomocy publicznej z tytułu prowadzenia działalności na terenie SSE i zastąpił zwolnienia podatkowe obowiązujące do 31 grudnia 2000 r. limitami określonymi ustawą zmieniającą z 2003 r. wyrażonymi w art. 5 tej ustawy. Od 1 stycznia 2004 r. w odniesieniu do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia przed 1 stycznia 2001 r., wprowadzono szczególne zasady korzystania z pomocy publicznej, przy czym poszczególne rozwiązania były zróżnicowane zależnie do statusu (wielkości) przedsiębiorcy strefowego. Odrębne były regulacje dla podmiotów, które na dzień 1 stycznia 2004 r. były małymi i średnimi przedsiębiorcami, a inne dla dużych przedsiębiorców, w rozumieniu załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 70/2001/WE z 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy publicznej dla małych i średnich przedsiębiorców (Dz. Urz. WE L 10 z 13 stycznia 2001 r.). Przyjąć należy, że uchylenie art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. przez art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r., miało wyłącznie ten skutek, że ustawodawca uchylił przedsiębiorcom zachowanie prawa do zwolnień i preferencji podatkowych z dnia uzyskania zezwolenia (zob. uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej z 2003 r.), o których mowa w art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. Jednocześnie nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określone zostały na nowo w art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. Wynikają one bowiem, jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, z brzmienia art. 12 u.s.s.e. w stanie prawnym od 1 stycznia 2001 r., który nie miał i nie ma zastosowania do dużych przedsiębiorców, którzy zezwolenie uzyskali przed jego wejściem w życie. Nie można w związku z tym zasadnie twierdzić, że uchylenie art. 3 ustawy zmieniającej z 2000 r., skutkowało z mocy prawa wejściem w nowy reżim prawny, w tym zwłaszcza inny okres obowiązywania zezwolenia, tj. do końca ustanowienia SSE. Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej z 2003 r. wynika, że głównym celem nowelizacji ustawy było wprowadzenie dla wszystkich przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane przed dniem 1 stycznia 2001 r. nowych zasad korzystania ze zwolnień z podatku dochodowego od dochodu uzyskanego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, zgodnych z warunkami wynegocjowanymi z UE. Nowe pakiety rozwiązań, zgodnie z obowiązującym prawem w zakresie udzielania pomocy publicznej, rekompensują w pewnym stopniu utracone korzyści. Pakiet jest skierowany do przedsiębiorców, którzy do końca 2003 r. zaakceptują nowe warunki korzystania ze zwolnień podatkowych, a więc w przyszłości nie będą dochodzić roszczeń na drodze sądowej. Zaakceptowanie tych nowych rozwiązań powinno nastąpić w przewidzianej prawem formie. Nie następują one, co należy podkreślić, z mocy prawa. W związku z tym dla rozstrzygnięcia zasadniczej dla sprawy kwestii przesądzające znaczenie ma treść art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r., który stanowi o możliwej konwersji zezwolenia. W ust. 1 stanowi on, że przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 w miejsce przepisów art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. Według ust. 2 we wniosku o którym mowa w ust. 1 przedsiębiorca może wnosić także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych. Utrwalone w orzecznictwie jest stanowisko, że uzyskanie przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r. nie uniemożliwia składania przez "starych" przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia, w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Przyjmuje się bowiem, że w związku z uchyleniem art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228 ze zm.) oraz wobec nieustanowienia przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej z 2003 r., brak jest podstaw do ograniczenia zakresu pomocy publicznej przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności na terenie specjalnych stref przed 1 stycznia 2001 r., przez wykluczenie możliwości zmiany czasowego ograniczenia prowadzenia tej działalności określonego w zezwoleniu (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16). Prowadzi to w konsekwencji do jednoznacznego wniosku, że okres obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia zawartego w zezwoleniu, podlega zmianie na zasadach ogólnych, a więc w postępowaniu zwyczajnym, w trybie przewidzianym dla wniosku o zmianę zezwolenia, o którym mowa w u.s.s.e. (zob. wyroki NSA z: 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2238/16; 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16; 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą ten pogląd podziela, chybiony jest więc wniosek sądu pierwszej instancji, że z dniem 1 maja 2004 r. zrównany został status wszystkich beneficjentów zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, bez względu na termin uzyskania zezwolenia, czy zakres wprowadzonych doń zmian. Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, o powyższym nie może świadczyć treść art. 19 ust. 1 u.s.s.e., wskazujący że zezwolenia wygasają z dniem ustania funkcjonowania stref. Żaden z przepisów u.s.s.e nie wprowadził z mocy prawa, wydłużenia tzw. "starych" zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE wydanych przed 1 stycznia 2001 r., a zatem stanowisko WSA jakoby mocą bezpośredniego działania ustawy uległy wydłużeniu takie zezwolenia do czasu funkcjonowania poszczególnych SSE jest nieprawidłowe. Wskazać należy, że uchylenie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną (zezwolenie), co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie (por. T. Woś: Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 116 i n. oraz powołaną tam literaturę). Owszem, zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez decyzję mocy wiążącej i tym samym do zniesienia wynikającej z niej normy indywidualnej lub zmiany aktu i wynikającej z niego normy indywidualnej, ale tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią (por. T. Woś: Moc wiążąca (...), s. 117). Ustawodawca nie może zatem poprzestać na uchyleniu lub zmianie wcześniejszej ustawy, ale musi odnieść się również do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Zmieniające się prawodawstwo regulujące działalność specjalnych stref ekonomicznych nie zawierało przepisów, które określałyby nowe warunki dla wydanych wcześniej zwolnień w ujęciu czasowym. Nie dokonywało też zmian generalnych w wydanych dotychczas zezwoleniach. Zezwolenia te, o czym już powiedziano, miały formę prawną decyzji administracyjnych. Były zatem aktem administracyjnym, który jednostronnie, działaniem właściwego organu, załatwiał sprawę indywidualną. Kwestię zmiany warunków, w tym dotyczących czasu obowiązywania zwolnień pozostawiono podmiotom zainteresowanym prowadzącym działalność gospodarczą w strefach. Zezwolenie to nie stało się zatem, jak wynika z treści wniosku o zmianę udzielonego zezwolenia, zezwoleniem na czas nieokreślony tylko z tego powodu, że nowe ustawodawstwo przewidziało wydawanie zezwoleń na okres, na jaki została ustanowiona dana SSE. Wskazać przy tym należy na ugruntowaną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowaną m.in. w wyrokach z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1361/18, z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1006/18 czy z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1322/18, z której wynika, że przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., nie przewidywały (w postępowaniu prowadzonym na ich podstawie) obowiązku rozstrzygania przez organ administracji z mocy samego prawa o zmianie warunku wyznaczającego okres na jaki udzielono przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, który pierwotnie określony został zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie udzielenia zezwolenia, a więc w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2001 r. Zatem, skoro organy nie miały takiego obowiązku z urzędu, to od treści wniosku konkretnego przedsiębiorcy było uzależnione, czy obejmował on swoją treścią ewentualną zmianę okresu obowiązywania pierwotnie udzielonego zezwolenia. Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, wskazane przez niego orzeczenie NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16, nie potwierdza zaprezentowanego przez niego stanowiska, bowiem został on wydany w odmiennym stanie faktycznym. We wskazanych sprawach wnioski o zmianę zezwolenia były składane w trakcie obowiązywanie pierwotnych zezwoleń, a zatem poczynione w tychże wyrokach uwagi odnosiły się do materialnych przesłanek wydłużenia zezwolenia do czasu funkcjonowania s.s.e., a nie kwestii formalnej, tak jak w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że w przywoływanym już wyroku z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16, Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że żądanie zmiany czasu obowiązywania zezwolenia, polegające na uchyleniu postanowienia określającego czas obowiązywania tego zezwolenia, mogło nastąpić nie tylko na podstawie wniosku złożonego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., ale także w ramach trybu przewidzianego przepisami art. 16 ust. 4 oraz art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Jednakże w powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, czego najwyraźniej nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia następuje z mocy prawa. Wręcz przeciwnie wskazał, że taka możliwość istnieje i jest to pożądane, ale wymaga inicjatywny konkretnych przedsiębiorców i złożenia wniosku o zmianę udzielonego zezwolenia. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że udzielone skarżącej spółce zezwolenie nr [...] z dnia 5 października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie katowickiej SSE wygasało 8 sierpnia 2016 r. Bezspornym jest również fakt, że w analizowanym okresie dokonywane były zmiany legislacyjne zarówno na poziomie przepisów ustawowych, jak i wykonawczych. Poza sporem jest także to, że pierwotne zezwolenie z 5 października 1999 r., wydane na czas określony, uległo zmianie na podstawie decyzji Ministra z 13 lutego 2006 r., wydanej m.in. na podstawie art. 16 ust. 4 u.s.s.e. w zw. z art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. Dokonana zmiana nie dotyczyła przedziału czasu, na jaki wydano to zezwolenie. W sprawie nie jest również sporna data wszczęcia postępowania i złożenia przez skarżącą spółkę wniosku o zmianę udzielonego zezwolenia w zakresie czasu jego obowiązywania – 16 lipca 2018 r. Za usprawiedliwione należy zatem uznać także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji. Zarzuty organu zasadnie w tym kontekście podważają prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie do zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, a mianowicie decyzji o umorzeniu postępowania, wobec jego bezprzedmiotowości. Przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 163 k.p.a., przewidującym możliwość zmiany zezwolenia strefowego udzielonego ostateczną decyzją administracyjną jest art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11; por. również wyroki NSA z dnia: 2 września 2022 r. sygn. akt II GSK 717/19 i sygn. akt II GSK 226/20; 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 897/19; 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1136/19). Jeżeli bowiem – co wymaga przypomnienia – przepis art. 105 § 1 k.p.a. akcentuje znaczenie okoliczności bezprzedmiotowości postępowania, a więc innymi słowy brak jego przedmiotu, co stanowi konsekwencję braku istnienia (odpadnięcia) jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., co powoduje, że w sposób oczywisty brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej załatwienia w drodze decyzji (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94), to nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w sprawie inicjowanej wnioskiem strony skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej trefie ekonomicznej brak było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, czego organ administracji publicznej (Minister Przedsiębiorczości i Technologii) jakkolwiek nie uwzględnił w pierwotnie wydanym w sprawie postanowieniu z dnia 25 lipca 2018 r., to jednak uwzględnił już w kontrolowanej decyzji, a mianowicie w wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania, wobec jego bezprzedmiotowości. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że zezwolenie na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej zostało udzielone stronie skarżącej do dnia 8 sierpnia 2016 r., co oznacza, że po tym dniu zezwolenie to wygasało. Nie jest również sporne, że o zmianę wymienionego zezwolenia strona wystąpiła wnioskiem doręczonym właściwemu organowi administracji publicznej w dniu 16 lipca 2018 r., a więc – co istotne – już po wygaśnięciu tego zezwolenia, które udzielone zostało do dnia 8 sierpnia 2016 r. Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przedstawionego powyżej rozumienia art. 105 § 1 k.p.a., a ponadto podkreślając, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) trzeba stwierdzić, że skoro zezwolenie, o zmianę którego wystąpiła strona, wygasło wraz z upływem terminu, do którego zostało udzielone (8 sierpnia 2016 r.), zaś wniosek z dnia 13 lipca 2018 r. o jego zmianę został doręczony organowi administracji publicznej w dniu 16 lipca 2018 r., to wobec braku istnienia zezwolenia, które mogłoby stanowić przedmiot postępowania w sprawie jego zmiany, brak było przedmiotu sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), a co za tym idzie brak było prawnych i faktycznych podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej załatwienia w drodze decyzji. Nie sposób jest bowiem zasadnie – przede wszystkim zaś skutecznie – rozstrzygać w przedmiocie zmiany zezwolenia, które już nie istnieje, albowiem wygasło wraz z upływem terminu, do którego zostało udzielone. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę, do czego podstawę stwarza art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istnieją podstawy do rozpoznania skargi i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Rozwoju i Technologii uchylając zaskarżony wyrok i oddalając skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej spółki na rzecz organu 580 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (480 zł).