II GSK 706/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie Kazimierz Brzeziński NSA Maria Lorych-Olszanowska Protokolant Agnieszka Warso po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2/08 w sprawie ze skargi "A. M. S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi A. M. S. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W motywach orzeczenia Sąd I instancji podał, że skarżąca spółka wystąpiła do właściwego organu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego A. N. w rejonie ul. W. w W., pod nośnik reklamowy jednostronny typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 17, 11 m2 na okres od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent m. st. W., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uzasadniając odmowę organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), zwanej dalej: ustawą o drogach publicznych, umożliwiający wyrażenie zgody na lokalizację reklamy. Według organu, naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wskazano na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych w W. oraz na to, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg, powoduje bowiem one dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał uchwałę składu 5 sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 2/00, podkreślając, że to na stronie ciąży obowiązek wykazania szczególnych okoliczności uzasadniających lokalizacje reklamy w pasie drogowym. Wnioskodawca, w ocenie Kolegium, nie wykazał, że takie okoliczności wystąpiły. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wniesionym przez skarżąca spółkę organ wskazał, że zarzuty te miały charakter formalny i nawet gdyby były zasadne nie miałyby kluczowego znaczenia dla sprawy. Uchylając, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd I instancji uznał, że z uwagi na brak ustalenia stanu faktycznego i na uzasadnienie decyzji, w którym nie zawarto dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek uzasadniający wydane rozstrzygnięcie, sądowa kontrola decyzji organu odwoławczy nie jest możliwa. Zdaniem Sądu I instancji uzasadnienie decyzji sprowadzało się do analizy treści art. 39 ustawy o drogach publicznych oraz do powołania się na orzecznictwo WSA w W., a także przywołania orzeczenia NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. wydanego w sprawie o sygn. akt OPK 2/00. Rozważań tych organ nie odniósł jednak do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dopiero, bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen, co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne. Przesłanki te w każdym przypadku muszą być zindywidualizowane, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Sąd zwrócił także uwagę na to, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania oraz pominął dołączony do akt materiał dowodowy w postaci "Przeglądu badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K." autorstwa W. K. II W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sposób mający wpływ na wynik sprawy wobec nie zawarcia w przedmiotowym wyroku wskazania, co do dalszego postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego i dostatecznego zindywidualizowania przesłanek uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia oraz 2. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że ewentualny brak zagrożenia ruchu drogowego istnieniem nośnika reklamowego w pasie drogowym wskazany przez A. S.A. jako jedyna przesłanka lokalizacji takiego nośnika uzasadnia zgodę na lokalizacje takiego nośnika w pasie drogowym, 3. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sposób mający wpływ na wynik sprawy wobec bezpodstawnego uznania, że Kolegium nie ustaliło dokładnie i nie rozważyło stanu faktycznego sprawy oraz nie ustosunkowało się bezpośrednio do wszystkich zarzutów odwołania a także bezpodstawnego uznania, że fakt nieustosunkowania się przez Kolegium bezpośrednio w uchylonej decyzji do opinii W. Kruka mógł mieć - przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności niniejszej sprawy - na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej wspomnianą decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wywodził, że materiał dowodowy został zindywidualizowany i skonkretyzowany poprzez załączony do wniosku strony plan sytuacyjny oraz charakterystykę wymiarów reklamy. W opinii SKO jej decyzja wskazuje, zatem na dowody i materiały dokumentujące położenie nośnika oraz wprost opisuje położenie tegoż nośnika w terenie. SKO podniosło także, że Sąd I instancji nie wskazał, co powinny zrobić organy administracji publicznej, aby "ustalić stan faktyczny" w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie zastosował się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych SKO w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązało go z zarzutem błędnego przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie kasatora, zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista, w kontekście brzmienia przepisów ustawy o drogach publicznych. Zdaniem SKO konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli kasacyjnej sprawowanej w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. może, zatem odnosić się zarówno do takiej sytuacji, w której Sąd bezpodstawnie uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, jak i do takiej, w której jakkolwiek słusznie dostrzegł te naruszenia, to błędnie ocenił ich wpływ na wynik sprawy. W tej drugiej sytuacji trzeba mieć na względzie to, że możliwość wpływu na wynik sprawy, o której stanowi komentowany przepis, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń na treść rozstrzygnięcia. Do tej kategorii naruszeń należy zaliczyć brak należytej staranności wykazywany przez organ w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego zebranego w sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarżący organ prezentuje pogląd, że Sąd I instancji naruszył omawiany przepis zarówno poprzez to, że bezpodstawnie uznał, że organ odwoławczy nie ustalił dokładnie i nie rozważył stanu faktycznego, jak i że przyjął, iż zaniechanie odniesienia się do opinii dołączonej do odwołania miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Odnosząc się do pierwszej sytuacji objętej omawianym zarzutem Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd kasatora, iż decyzja organu odwoławczego zawiera wszelkie niezbędne elementy obrazujące stan faktyczny sprawy administracyjnej, który wszak nie jest sporny. W uzasadnieniu decyzji SKO podano zarówno proponowane usytuowanie reklamy, jej wielkość jak i lokalizacje reklamy w stosunku do krawędzi jezdni, usytuowania znaków drogowych a nadto natężenie ruchu drogowego w tym punkcie drogi publicznej. Są to wystarczające dane dla dokonania subsumcji, a z uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia nie wynika, aby Sąd I instancji wskazał na jakiekolwiek inne ustalenia konieczne dla wyjaśnienia sprawy . Za usprawiedliwiony należy uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji błędnie ocenił wpływ pominięcia materiału dowodowego dołączonego do odwołania na wynik sprawy administracyjnej. Zauważyć przy tym należy, że w uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy dostrzegając kwestionowanie opinii z grudnia 2006 r. Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, wskazał, że "bezprzedmiotowe staje się analizowanie argumentów skarżącego", gdyż strona nie wskazała szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego lokalizacje reklamy. Brak szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego w postaci "Przeglądu badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K." autorstwa W. K., stanowiło konsekwencje przyjętej przez organ odwoławczy wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przed dokonaniem oceny prawidłowości wykładni tego przepisu przez Sąd I instancji przesądzanie o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. było, co najmniej przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że w postępowaniu przed organem I instancji uznano, analizując zebrany, obszerny materiał dowodowy, zgromadzony przez organ i z inicjatywy tego organu, że "nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony" (uzasadnienie decyzji organu I instancji). Z kolei organ odwoławczy przyjął, że "szczególnie uzasadniony przypadek" jest przesłanką materialnoprawną, której istnienie powinien wykazać wnioskodawca. Kierunek wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, determinuje ocenę legalności decyzji w kontekście zasad rzetelnej procedury. Najpierw, zatem Sąd I instancji winien dokonać wykładni tego przepisu, aby móc ocenić prawidłowość jego zastosowania. Zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Analizując ten zarzut wskazać wpierw należy, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola administracji publicznej. W sytuacji, gdy sąd administracyjny dostrzega, podczas kontroli decyzji administracyjnej, uchybienia przepisom prawa materialnego bądź przepisom postępowania, zobligowany jest podjąć środki prawne, o których mowa w art. 145 p.p.s.a. Gdy uchyla kontrolowaną decyzję czy postanowienie, sprawa administracyjna "wraca" do organu, który związany oceną prawną zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie, które nie będzie zawierało już tych wad, z powodu, których zostało przez sąd wyeliminowane z obrotu prawnego. Zauważyć należy, że orzeczenie sądu administracyjnego uchylające kontrolowany akt wywiera także skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, a także ewentualne postępowania sądowoadministracyjne. Dlatego też i wskazania, co do dalszego postępowania i ocena prawna, której następstwem są wytyczne dla organu musi być zredagowana w sposób jasny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji w zasadzie nie zawarł "wskazania, co do dalszego postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego", (treść zarzutu 1 skargi kasacyjnej), mimo, iż w ocenie Sądu I instancji niewyjaśnienie stanu faktycznego było wadliwością decyzji skutkującą obowiązkiem jej uchylenia. Jedyne wskazanie, jakie można wywieść z uzasadnienia wyroku to obowiązek odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania oraz do materiału przedłożonego w postępowaniu odwoławczym. Jednakże te wytyczne, bez dokonania przez Sąd wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, są niewystarczające dla uznania, że uzasadnienie wyroku spełnia ustawowe wymogi w zakresie jego oddziaływania na przyszłe postępowanie administracyjne. W skardze kasacyjnej nadto zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Z tak zredagowanym zarzutem nie można się zgodzić. Błędna wykładnia przepisu to mylne zrozumienie treści normy prawnej w nim zawartej. W tej sprawie Sąd nie dokonał wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie mógł, zatem naruszyć tego przepisu w zarzucanej formie. Nadto, jak już wcześniej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, zaniechanie oceny wykładni omawianej normy prawa materialnego przedwczesnym czyniło ustalenie o istotnym wpływie nieodniesienia się do poszczególnych zarzutów odwołania na wynik sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wobec oparcia skargi kasacyjnej na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.