II GSK 703/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1109/21 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 21 stycznia 2021 r. nr EA-1-54/21/689/20 w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. Z. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2021r., sygn. akt VI SA/Wa 1109/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz 2325, obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę K. Z. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej też: "KGP", "Komendant", "organ") z 21 stycznia 2021r., nr EA-l-54/21/689/20 w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy karnej zawisłej przed Sądem Rejonowym w Gdyni, IX Wydział Karny sygn. akt. [...] celem ustalenia stanu sprawy, zarzutów jakie postawiono skarżącemu, wniosków dowodowych jakie skarżący złożył w sprawie, ich istoty i wpływu na kwalifikację prawną czynu. Wniósł również o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. II. Naruszenie prawa procesowego tj.: 1. art. 61 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie i nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, 2. odmowę zawieszenia postępowania przed WSA do czasu rozpoznania sprawy karnej toczącej się przeciwko skarżącemu przed Sądem Rejonowym w Gdyni, IX Wydział Karny sygn. akt. [...]. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja będąca przepisem szczególnym modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zarzuty skargi kasacyjnej, które w myśl zasady dyspozycyjności wyznaczają granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Taka konstrukcja podniesionych uchybień co do zasady nakazuje rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów proceduralnych, bowiem za ich pomocą strona kwestionuje ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, akcentując zwłaszcza nienależyte poczynienie tych ustaleń i niewyjaśnienie okoliczności mających jej zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zarzuty materialnoprawne są z kolei konsekwencją przyjętego przez stronę twierdzenia o wadliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego. Zarzuty procesowe sformułowane w skardze kasacyjnej sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że Sąd I instancji nie rozpoznał i nie ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku do wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz odmówił zawieszenia postępowania przed WSA do czasu rozpoznania sprawy karnej toczącej się przeciwko skarżącemu przed Sądem Rejonowym w Gdyni, IX Wydział Karny sygn. akt. [...] W pierwszej kolejności zauważyć należy, że postanowieniem z 9 sierpnia 2021r. WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu administracyjnego z 25 maja 2022r. (II GZ 140/22), które jest postanowieniem ostatecznym nie podlegającym zaskarżeniu. Natomiast zarzut odmowy zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania sprawy karnej toczącej się przeciwko skarżącemu przed Sądem Rejonowym w Gdyni, IX Wydział Karny sygn. akt. [...] należy rozpoznać z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Zarzuty te są oczywiście bezzasadne. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji organów obu instancji oraz podzielającego ich argumenty wyroku WSA stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2020 r., poz. 838, dalej: "ustawa o ochronie"). W myśl powołanego uregulowania pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Zagadnienie wykładni tego przepisu było już przedmiotem wielu wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazują na ukształtowane i jednolite stanowisko NSA, zarówno w sprawie interpretacji zawartej w tym przepisie normy prawnej, jak i co do zgodności tej regulacji z Konstytucją RP (por. wyroki NSA z: 30 marca 2023r., sygn. akt II GSK 1483/19; 19 stycznia 2022r., sygn. akt II GSK 2447/21; 16 maja 2019r., sygn. akt II GSK 741/17; 6 lutego 2019r., sygn. akt II GSK 5434/16; 17 stycznia 2019r., sygn. akt II GSK 4618/16; 7 grudnia 2018r., sygn. akt II GSK 4594/16; opubl. podobnie jak i następnie cytowane wyroki: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawioną w tych orzeczeniach argumentację w pełni należy podzielić. Stwierdzić trzeba, że z treści art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie wynika wprost, jaki ma charakter decyzja oparta na tym przepisie. W ocenie NSA, decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany. Świadczy o tym już sama forma czasownika "skreśla się". Organ Policji nie ma więc prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych ww. przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich zaistnienia. Przepis ten nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022r., syn akt II GSK 1599/18 i przytoczone w nim orzecznictwo). Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie Sądów administracyjnych art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie nie stopniuje ani też nie różnicuje wagi przesłanek skreślenia z omawianej listy. Zatem omawiany przepis określa jednoznacznie, że podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest zarówno skazanie prawomocnym wyrokiem Sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego, jak i wszczęcie w stosunku do danej osoby (przeciwko niej) postępowania karnego o takie przestępstwo. I są to dwie niezależne przesłanki skreślenia pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Skoro zatem przeciwko skarżącemu, wpisanemu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, zostało wszczęte postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego, to wystąpiła podstawa z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie do obowiązkowego skreślenia strony z tej listy. Podkreślić też należy, że domniemanie niewinności, jako zasada procesu karnego, nie rozciąga się na postępowania, których celem nie jest zastosowanie sankcji karnej. Konstytucyjna gwarancja domniemania niewinności nie znajduje więc zastosowania w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach o skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Zauważyć także trzeba, że rozciągnięcie stosowania zasady domniemania niewinności na wspomniane postępowania w drodze wykładni prokonstytucyjnej także nie jest dopuszczalne. Uniemożliwiłoby to realizację celów ustawy o ochronie, wyłączając skuteczny mechanizm sprawowania kontroli nad działalnością gospodarczą regulowaną przepisami tej ustawy, podlegającą, z uwagi na ważny interes publiczny, nie tylko koncesjonowaniu, ale i innym ograniczeniom (por. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2022r., sygn. akt II GSK 75/19 oraz w sprawach: II GSK 1483/19, II GSK 2447/21, II GSK 1599/19). Nie powinno budzić wątpliwości, że pracownicy ochrony oraz przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia, powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków, choćby z tej racji, że obejmują one działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej innych osób, jak też działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, przy użyciu środków ochrony fizycznej osób i mienia, w tym użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego, a nawet broni palnej. Z tego punktu widzenia nie budzi wątpliwości wprowadzenie specyficznych wymagań odnoszących się do przedstawicieli zawodów objętych regulacjami ustawy o ochronie, zarówno co do ich niekaralności za popełnienie przestępstwa umyślnego (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu), jak i nieprowadzenia wobec nich postępowania karnego o takie przestępstwo. Dlatego przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie nie wiąże typu, czy też rodzaju przestępstwa umyślnego, o którym w nim mowa, czy też rodzaju prawnie chronionego dobra, które zostało naruszone przestępstwem umyślnym z przedmiotem działalności koncesjonowanej regulowanej ustawą o ochronie. W tej mierze, za wystarczające ustawodawca uznaje bowiem prawomocne skazanie za przestępstwo umyślne lub wszczęcie postępowania karnego o takie przestępstwo (por. wyrok NSA 25 maja 2021r., sygn. akt II GSK 1034/18). Powyższe rozważania, w świetle ustalonego i niepodważanego stanu faktycznego sprawy wszczęcia przeciwko skarżącemu kasacyjnie postępowania karnego i skierowania aktu oskarżenia do Sądu powszechnego (Sądu Rejonowego w Gdyni, IX Wydział Karny sygn. akt. [...]) o czyn z art. 270 § 1 K.k., art. 272 K.k. w zw. z art. 18 § 1 i art. 12 K.k., przesądzają, że zaistniała obligatoryjna przesłanka zastosowania przez organ art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, co niewadliwie skontrolował Sąd I instancji w ramach objętego niniejszą skargą kasacyjną wyroku. Organy zatem działały na podstawie przepisów prawa - art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, prawidłowo zinterpretowanego. Dla rozstrzygnięcia o skreśleniu strony z listy pracowników ochrony wystarczało zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie. Organ był wówczas zobligowany do wydania decyzji jak w kontrolowanej sprawie. W świetle powyższego nie było podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak również dopuszczeniu dowodu z akt sprawy karnej zawisłej przed Sądem Rejonowym w Gdyni, IX Wydział Karny sygn. akt. [...] celem ustalenia stanu sprawy, zarzutów jakie postawiono skarżącemu oraz wniosków dowodowych jakie skarżący złożył w sprawie, ich istoty i wpływu na kwalifikację prawną czynu. Mając powyższe na uwadze, skoro skarga kasacyjna strony nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który także występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).