II GSK 686/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 566/22 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2022 r. nr SKO.Dr/4122/200/2021 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 października 2022 r., III SA/Kr 566/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 24 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o nałożeniu na Kancelarię [...] J. K. kary pieniężnej w wysokości 7 265,50 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] (dz. Nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...]) powierzchnią reklamową o treści [...] w dniach od 9 stycznia do 8 lipca 2020 r. Decyzja została odebrana przez osobę upoważnioną do odbioru korespondencji w imieniu skarżącego – M. M. w dniu 30 czerwca 2021 r. Odwołanie od decyzji zostało nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu 15 lipca 2021 r., podczas gdy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 14 lipca 2021 r. Pismem z dnia 8 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w trybie ustawy z dnia 20 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej - ustawa o COVID-19), zawiadomiło skarżącego o uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Równocześnie Kolegium wyznaczyło skarżącemu 30 - dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W dniu 15 listopada 2021 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia kary pieniężnej. Uprawdopodabniając brak winy w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania skarżący wskazał, że w dniach od 12 do 16 lipca 2021 r. występowały u niego objawy typowe dla infekcji COVID-19 i doszło do nagłego pogorszenia stanu zdrowia skarżącego, a w rezultacie nie był on w stanie udać się na pocztę i nadać listu poleconego zawierającego odwołanie. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 czerwca 2021 r. orzekającej o ustaleniu i nałożeniu kary pieniężnej. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżący w oświadczeniu podał, że izolacja miała miejsce do 16 lipca 2021 r., tymczasem odwołanie zostało nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu 15 lipca, co daje podstawy do stwierdzenia, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w niedochowaniu terminu. Kolegium zwróciło uwagę, że skarżący jako [...] dysponuje bezpiecznym podpisem elektronicznym, którym mógł się posłużyć składając odwołanie i zapewnić sobie dochowanie terminu do jego złożenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej - p.p.s.a.). Sąd wyjaśnił, że przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy o covid-19, nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu, niż przewidziane w przepisach k.p.a., wprowadza jedynie dodatkowy tryb zawiadomienia strony o uchybieniu i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie. Pomimo, iż z art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie funkcjonuje samodzielnie i nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy formułuje obowiązek organu w zakresie poinformowania o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ale samo rozpoznanie wniosku odbywa się w oparciu o przesłanki określające podstawę do przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a. WSA zwrócił jednak uwagę, że skarżący oświadczył, że w dniach od 12 lipca 2021 r. do 16 lipca 2021 r. w związku z występowaniem objawów typowych dla infekcji COVID-19 i nagłym pogorszeniem samopoczucia, odizolował się i nie był w tym czasie iść na pocztę nadać przesyłkę. Skarżący nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów, jak choćby zaświadczeń lekarskich czy wykonanych badań. Równocześnie, z akt sprawy wynika, że skarżący nadał przesyłkę zawierającą odwołanie w dniu 15 lipca 2021 r., a zatem jeszcze w czasie trwania izolacji. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zasadnie przyjęło, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania ani nie wskazał na okoliczności, które usprawiedliwiałyby niedochowanie terminu, nie wykazał też żadnych działań, które podjął, aby dochować termin do złożenia odwołania, mimo złego samopoczucia. Sąd podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że jako [...] miał choćby możliwość posłużenia się bezpiecznym podpisem elektronicznym i złożenia odwołania z zachowaniem terminu. W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył ww. wyrok w całości, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia: 1) art. 135 i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ II Instancji w toku postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów art. 58 i art. 59 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 123 k.p.a. – poprzez ich błędne zastosowanie polegające na odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia i nałożenia opłaty karnej mimo braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego postąpienia, 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie jego zgodności z prawem, w następstwie nieuzasadnionego nieuwzględnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącego powołującego się m.in. na to, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów wskazanych w pkt 1 powyżej, 3) art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, podczas gdy jego wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów wskazanych w pkt 1 powyżej, 4) w konsekwencji powyższych uchybień także naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy nie była on bezzasadna, a które to uchybienia łącznie miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem o ile Sąd uwzględniłby wskazane okoliczności, winien był, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylić zaskarżone postanowienie, a tego nie uczynił, naruszając ten przepis przez niezasadną odmowę jego zastosowania. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz rozwinięte w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, przypomnieć wypada w pierwszej kolejności, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje podgląd, prezentowany również w zaskarżonym wyroku, że przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy o COVID-19, nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu, niż przewidziane w przepisach k.p.a., wprowadza jedynie dodatkowy tryb zawiadomienia strony o uchybieniu i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności. Art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie funkcjonuje samodzielnie i nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Rozpoznanie wniosku odbywa się bowiem w oparciu o przesłanki określające podstawę do przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2026 r., II GSK 1821/22, Lex nr 4038874). Nie jest natomiast uprawnione przyjęcie, że już sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Sąd I instancji trafnie zatem wskazał, że odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, iż przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności, a o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje fakt, że uchybienie terminu i złożenie wniosku o jego przywrócenie miało miejsce w czasie obowiązywania stanu epidemii, a skarżący jako usprawiedliwienie powołał się na występujące u niego objawy choroby i związaną z tym samoizolację oraz brak możliwości udania się na pocztę. Należy jednak zwrócić uwagę, że choroba, nawet potwierdzona zwolnieniem lekarskim, nie jest wystarczającą przesłanką do tego, aby przywrócić termin do dokonania czynności procesowej. Po pierwsze, nie każda choroba utrudnia funkcjonowanie w sposób uzasadniający uwzględnienie prośby o przywrócenie terminu. Po wtóre zaś, zainteresowany podmiot musi uprawdopodobnić, że dla zachowania terminu choroba była okolicznością nie do przezwyciężenia, mimo dopełnienia regułom należytej staranności. To z kolei wymaga wskazania konkretnych faktów, które mogłyby przemawiać za tym, że rodzaj choroby, jej przebieg czy też zalecenia medyczne dotyczące leczenia uniemożliwiły dokonania wskazanej czynności procesowej oraz że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w jej dokonaniu. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa na zainteresowanym podmiocie. Nie wystarczy więc, aby zainteresowany podmiot oświadczył, że wskazana przez niego przyczyna (niepotwierdzona samoizolacja na skutek objawów zakażenia wirusem SARS-CoV-2) istniała przez cały czas, aż do upływu terminu do dokonania czynności procesowej, ale musi też wykazać, że dokonanie czynności procesowej w czasie otwartym do jej dokonania nie było możliwe, mimo zachowania szczególnej staranności i nie było obarczone co najmniej lekkim niedbalstwem. W tej kwestii stanowisko organu i Sądu I instancji jest prawidłowe. Strona nie wykazała bowiem, że nie miała możliwości dokonania czynności w terminie, zwłaszcza że samo nadanie odwołania nastąpiło przed upływem okresu deklarowanej samoizolacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że miał prawo posłużyć się osobą trzecią, jednak nie wykazał, że takiej możliwości nie miał podczas biegu terminu do wniesienia odwołania (we wniosku o przywrócenie terminu skarżący wskazywał, że osobiście nie mógł udać się na pocztę). Ponadto, nie można tracić z pola widzenia i tej okoliczności, że skarżący jest [...] i prowadzi kancelarię [...], a decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 czerwca 2021 r. została odebrana przez osobę upoważnioną do odbioru korespondencji w imieniu skarżącego – M. M. w dniu 30 czerwca 2021 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro istniała osoba, którą skarżący mógł się posłużyć do wysłania odwołania, a jednocześnie nie wykazał on, że i ku temu istniała przeszkoda nie do przezwyciężenia, należy stwierdzić, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że nie zaktualizowały się przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Za mogły również wywołać oczekiwanego rezultatu zarzuty wskazane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem są to przepisy ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepisy te nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., I OSK 2014/19, LEX nr 2848053). Tego rodzaju naruszenia skarżący kasacyjnie nie podniósł. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zauważyć należy, że nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Z kolei, podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie art. 135 p.p.s.a. również nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu, ponieważ przedmiotowy przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy. Dyspozycja art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga, co prowadzi do wniosku, że warunkiem jego stosowania jest stwierdzenie braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, innymi słowy uwzględnienie skargi (wyrok NSA z dnia 25 marca 2026 r., III OSK 1511/23, Lex nr 4079419). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż skarżący kasacyjnie nie wykazał, że zaskarżony wyrok narusza prawo. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.