II GSK 685/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1662/21 w sprawie ze skargi M.K. na czynność Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 28 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1662/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M.K. na czynność Prezydenta Miasta Ruda Śląska z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu drogowego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżony akt bezpośrednio wpływa na sytuację prawną i faktyczną użytkowników drogi, którą obejmuje swoim zakresem. Kreuje on bowiem lub modyfikuje określone zasady zachowania się na drodze, np. poprzez ograniczenie prędkości lub tonażu przejeżdżających pojazdów. Nie można było jednak wskazać bezpośredniego związku pomiędzy treścią tego aktu a sytuacją prawną skarżącego, który swój interes prawny upatrywał w posiadaniu prawa jazdy kategorii B oraz faktu zamieszkiwania i zameldowania przy ul. B., znajdującej się nieopodal ul. A., która jest objęta zmianą organizacji ruchu. Zdaniem WSA, zmiana organizacji ruchu jest oddziaływaniem o charakterze faktycznym dla użytkownika drogi, nie ma jednak normy, która stanowiłaby w niniejszym przypadku materialnoprawny łącznik pomiędzy przepisami odnoszącymi się zarówno do prawa własności (posiadania), jak i do ochrony dóbr osobistych, a tymi, które odnoszą się do organizacji ruchu na drodze publicznej. Sąd, powołując się na wyrok NSA z 5 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2143/18, stwierdził, że kategoria interesu prawnego nie ogranicza się jedynie do norm prawa administracyjnego, a jej źródłem mogą być inne dziedziny prawa, jak np. prawo cywilne, gospodarcze itp. Z powyższego nie można jednak czynić tak daleko idącego uproszczenia, że wystarczy powołać się na prawo materialne i z tego faktu wywodzić swój interes prawny w dowolnym postępowaniu, które w jakimkolwiek stopniu dotyczy lub odnosi się do uprawnienia wynikającego z tego rodzaju normy. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy istnieje norma prawa materialnego administracyjnego, której realizacja wpływa na sytuację konkretnego podmiotu, a jeżeli tak, to czy podmiot ten może powołać się na istnienie regulacji zawartych, czy to w materialnym prawie administracyjnym, czy też w innych dziedzinach prawa, z których mógłby wywieść swoiste roszczenie o traktowanie go jako adresata takiego aktu. Sąd uznał, że z samego faktu, że w sąsiedztwie nieruchomości, w której mieszka skarżący, przewidziano zmianę organizacji ruchu nie możne on wywodzić swojego interesu prawnego. Tym bardziej, że zgodnie z treścią "projektu zmiany docelowej organizacji ruchu ulicy A. w [...]" zmiana organizacji ruchu polega na lokalizacji dwóch progów zwalniających na ulicy A. w [...], natomiast skarżący wskazał, że zamieszkuje przy ulicy B.. Zdaniem Sądu, źródłem interesu prawnego skarżącego nie mógł być również sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej "u.d.p."), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego art. 87 ust. 1 ustawy 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 528, dalej" u.s.p.") poprzez błędną wykładnię na podstawie której przyjęto, ze wskazanie przez skarżącego, że zaskarżony akt organu prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości – nie stanowi podstaw do poczynienia ustaleń o jego interesie prawnym do zaskarżenia przedmiotowego aktu zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, podczas gdy zgodnie z wykładnią przyjętą w zakresie rozumienia interesu prawnego przyjąć należy, ze Sąd jest władny oceniać go w świetle wszystkich ujawnionych w sprawie okoliczności, z uwzględnieniem związku między aktem a naruszeniem indywidualnej sytuacji prawnej, a także wywodzić ten interes prawny zarówno z norm materialnego prawa administracyjnego, jak i norm materialnego prawa cywilnego; 2. przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. ar1. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art.87 ust. 1 u.s.p., poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej merytorycznego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było to, czy skarżący wykazał interes prawny w zaskarżeniu czynności Prezydenta Miasta Ruda Śląska o zatwierdzeniu projektu zmiany organizacji ruchu drogowego polegającej na umieszczeniu na ul. A. w [...] progów zwalniających, a w konsekwencji czy miał legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wskazuje się w doktrynie, legitymację do złożenia skargi oparto na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (B. Dolnicki [w:] R. Cybulska, K. Darowska-Szczepanek, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2020, art. 87). Interes prawny, a także uprawnienie, o których mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p., powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, tylko te przepisy bowiem są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Innymi słowy, chodzi o interes prawny rozumiany jako zobiektywizowana, a zarazem zindywidualizowana i skonkretyzowana potrzeba ochrony prawnej, wynikająca z powszechnie obowiązującego przepisu prawa (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, D. Dąbek, P. Dobosz, W. Kisiel, M. Kotulski, P. W. Kryczko, M. I. Mączyński, S. Płażek, I. Skrzydło-Niżnik, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2005, art. 87 i powołane tam orzecznictwo). W orzecznictwie wyrażony rozwinięto ten ostatni pogląd i wskazano, że interes prawny winien być oparty na normie prawa materialnego, przy czym nie musi to być norma prawa administracyjnego. Bardzo często interes ten wynika bowiem z normy prawa cywilnego, np. z prawa własności rzeczy (art. 140 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ;Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.). Wystarczy zatem, jeżeli konkretne skutki wywodzone z tego interesu będą wywołane w obrębie tej gałęzi prawa, tj. prawa administracyjnego (tak np.: wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1676/17; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2673/15). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla skarżącego negatywne konsekwencje prawne (por. postanowienie NSA z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 2214/21). Skarżący swój interes prawny wywodzi z tego, że jego nieruchomość mieści się w [...] okolicy ul. A., objętej zmianą organizacji ruchu, tj. przy ul. B.. Ulicę A. pokonuje, dojeżdżając do domu i wyjeżdżając z niego. Tym samym zmiana organizacji ruchu ogranicza jego prawo. Zdaniem NSA, w takich okolicznościach sprawy nie można mówić o legitymacji skarżącego do zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta Ruda Śląska. Po pierwsze, skarżący nie wskazał, jak konkretnie kształtowały się jego interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone przez zmianę organizacji ruchu. Po drugie, legitymacja skarżącego nie wynika z prawa własności nieruchomości, ponieważ nieruchomość skarżącego nie jest bezpośrednio położona przy ul. A., a znajduje się jedynie w jej okolicy. Nie do przyjęcia jest natomiast pogląd skarżącego, że osobą uprawnioną do złożenia skargi na zatwierdzenie zmiany organizacji drogi jest właściciel nieruchomości znajdującej się w okolicy ulicy objętej zmianą. Przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby bowiem, że nieograniczony byłby krąg skarżących w tym przedmiocie, co nie byłoby zgodne z art. 87 ust. 1 u.s.p. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.