II GSK 677/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 819/17 w sprawie ze skargi [A] S.A. w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. w W. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 819/17 oddalił skargę [A] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji zmieniającej koncesję na rozpowszechnianie programu radiowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Spółka [...] S.A. z siedzibą w Warszawie uzyskała w dniu [...] czerwca 2002 r. koncesję nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]". Koncesja została zmieniona (rozszerzona o kolejną stację nadawczą) decyzją Przewodniczącego Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. W decyzji tej ustalono, że opłata za zmianę (rozszerzenie) koncesji wynosi 16 956 zł. Pismem z dnia 3 września 2012 r. spółka [...] S.A. (obecnie: [A] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie) wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego i uchylenie decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2010 r. części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zmianę koncesji, a także o wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy, w której opłata za zmianę koncesji zostałaby ustalona w wysokości 82 zł. Strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt P 9/09. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wznowił postępowanie w żądanym zakresie, następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] umorzył to postępowanie. Decyzja o umorzeniu postępowania została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydaną na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267). W ocenie organu, skoro udzielona spółce koncesja wygasła z dniem 4 czerwca 2012 r., a wraz z nią wygasła decyzja zmieniająca tę koncesję, to nie można wydać w tej sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Organ zaznaczył, że decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. zmieniająca koncesję i ustalająca opłatę za zmianę koncesji nie przewidywała innych terminów jej obowiązywania niż ww. decyzja udzielająca koncesji. Ponadto organ powołując się na treść art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji stwierdził, że do postępowania koncesyjnego nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), w związku z tym nie można uznać, że nie doszło do tzw. milczącego załatwienia sprawy o treści zgodnej z wnioskiem przedsiębiorcy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, t.j.: 1) niezastosowanie art. 2, art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP, które są podstawą do odstąpienia od zasady tempus regit actum w przypadku decyzji wydawanej na skutek wznowienia postępowania administracyjnego; 2. niezastosowanie art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt P 9/09, a obowiązującym przed dniem 20 listopada 2012 r. - które są podstawą do zastosowania przepisów ustawy o opłacie skarbowej, jako podstawy prawnej do określenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji; 3. niezastosowanie przepisów: art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz Załącznika, część III, pkt 44, ppkt 2 ustawy o opłacie skarbowej - które są podstawą do wskazania prawidłowej opłaty za udzielenie koncesji; 4. błędne zastosowanie przepisów art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji (w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 listopada 2013 r.) oraz przepisów rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych w sytuacji, gdy przepisy te nie powinny być zastosowane w rozpatrywanej sprawie. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, t.j.: 1. błędne zastosowanie art. 105 k.p.a. który nie powinien zostać w sprawie zastosowany; 2. naruszenie art. 35 k.p.a.; 3. brak zastosowania art. 11 ustawy o radiofonii i telewizji; 4. niezastosowanie przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt P 9/09, a przed dniem 20 listopada 2012 r., które są podstawą do uznania, że organ nie wydając decyzji w terminie określonym przepisami k.p.a. wydał decyzję zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy i określił opłatę za udzielenie koncesji na kwotę 82 zł. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2908/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. Sąd wskazał, że art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o radiofonii i telewizji. W konsekwencji uznał, że milczenie organu koncesyjnego spowodowało, że wydał on decyzję zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki zawartym w skardze o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjnego wyrokiem z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II GSK 2627/14 uchylił zaskarżony wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek ponownego rozpoznania sprawy wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3199/15 oddalił skargę spółki. Uwzględniając wynikającą z art. 190 p.p.s.a. zasadę związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny WSA przyjął, że art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mógł mieć zastosowania w sprawie dotyczącej usług w zakresie rozpowszechniania radiowego. Zakończenie wznowionego postępowania następuje w formie decyzji, której sposoby rozstrzygnięcia enumeratywnie wymienia art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Eliminacja decyzji dotychczasowej nie może zatem nastąpić w trybie fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 11 ust. 9 stawy o swobodzie działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. II GSK 4275/16 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie. NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, bowiem Sąd I instancji odniósł się do istotnego problemu prawnego, jakim była kwestia zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jednak nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Sprawa nie została więc rozpoznana w jej całokształcie, do czego obliguje art. 134 p.p.s.a. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 819/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę spółki na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że instytucja wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 16 k.p.a. Jest to tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji administracyjnych mający zastosowanie do decyzji ostatecznych znajdujących się w obrocie prawnym, a także aktów prawnych lecz również pozostających w obrocie prawnym. Tak więc skoro można eliminować w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania wyłącznie akty nadal obowiązujące, o czym świadczy art. 151 k.p.a., to niewątpliwie brak jest podstaw prawnych do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne, analizować i oceniać akt, który już swą ważność utracił. W rozpatrywanej sprawie koncesja oraz decyzja ją zmieniająca, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania wygasły z mocy prawa z dniem 4 czerwca 2012 r., podczas gdy wniosek o wznowienie postępowania został złożony (nadany w Urzędzie Pocztowym) w dniu 3 września 2012 r. W ocenie WSA, organ nie mógł więc wydać w tej sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, gdyż z uwagi na umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, wskazane w skardze przepisy nie mogły być przez organ zastosowane. Przyjmując na zasadzie art. 190 p.p.s.a. stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 7 października 2015 r. sygn. II GSK 2627/14 Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że eliminacja decyzji dotychczasowej następuje w trybie fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd wskazał, że wyjątkowy charakter wskazanej instytucji wyklucza możliwość rozszerzającej interpretacji przepisów określających warunki jej zastosowania. W ocenie WSA, w rozpatrywanej sprawie nie mają także zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, co wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 (pkt 2.2.1). Z omówionych względów Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym naruszenia art. 105 k.p.a. Sąd zaznaczył, że zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. nie podlegał rozpoznaniu, bowiem ustawodawca przewidział środki prawne odrębnie regulujące zasady skargowości w tym zakresie. Skargę kasacyjną wywiodła spółka zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływana jako: p.p.s.a.) skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające - w jej ocenie - istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 §1 k.p.a., art. 40 ust 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz art. 21 §1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzje I i II instancji powinny zostać uchylone z tego względu, że nie istniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego, a skarżącej przysługiwało prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem o wznowienie postępowania, albowiem decyzja Przewodniczącego KRRiT o zmianie koncesji z [...] lutego 2010 r. nr [...], w części określającej wysokość opłaty za zmianę koncesji, jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, określającą wysokość daniny publicznoprawnej, a upływ terminu obowiązywania koncesji nie ma znaczenia dla możliwości weryfikacji, czy opłata została prawidłowo określona w decyzji. Ze względu na zarzucane naruszenie skarżaca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu objętych sądową kontrolą decyzji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa wykładnia przepisów doprowadziłaby Sąd I instancji do wniosku, że zaskarżone decyzje Przewodniczącego KRRiT powinny zostać uchylone na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej należało oddalić skargę kasacyjną, ponieważ wskazana w niej podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Na obecnym etapie sprawy, stanowisko skarżącej spółki sprowadza się do zagadnienia prawnego, które związane jest z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 2011 r. Nr 160, poz. 963. Zdaniem skarżącej, uwzględnienie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego we wznowionym postępowaniu administracyjnym wymagało uchylenia decyzji zmieniającej z dnia 3 lutego 2010 r. w części ustalającej opłatę za zmianę koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, pomimo tego, że decyzja koncesyjna wygasła z dniem 4 czerwca 2012 r. Stanowisko skarżącej spółki nie jest prawidłowe. Podstawę wznowienia postępowania administracyjnego stanowił przepis art. 145a § 1 k.p.a. Zaskarżona w postępowaniu wznowieniowym decyzja została wydana na podstawie przepisów art. 40 ust. 2 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 ze zm.), co do których Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 orzekł o ich niezgodności z Konstytucją. Wyrokiem tym Trybunał przesądził także, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów przez Trybunał Konstytucyjny ma ten skutek, że przepisy te obowiązują do dnia wskazanego przez Trybunał, pomimo że są niekonstytucyjne. W uzasadnieniu cytowanego wyroku Trybunał wyraźnie stwierdził, że w przypadku utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów, bez zastosowania odroczenia utraty mocy tych przepisów, nie mogłaby funkcjonować niekwestionowana - co do zasady - procedura odpłatnego koncesjonowania rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych przez nadawców niepublicznych. Oznacza to, że kwestia stosowania niekonstytucyjnych przepisów została pozostawiona sądom. Mając na uwadze to, co jest przedmiotem regulacji niekonstytucyjnych przepisów, motywy, którymi kierował się Trybunał Konstytucyjny odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów, a także istotne okoliczności dotyczące sprawy, w której kwestionowana jest decyzja wydana na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, należy stwierdzić, że umorzenie wznowionego postępowania administracyjnego było uzasadnione. Kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja w zakresie ustalenia opłaty była wydana na podstawie przepisów obowiązujących, których obowiązywanie - pomimo niekonstytucyjności - zostało przez Trybunał przedłużone. Nie ma przekonywujących racji, które przemawiałyby za odstąpieniem od stosowania tych przepisów w sprawach, w których decyzja koncesyjna wygasła. Skoro bowiem decyzja koncesyjna została już przez Spółkę wykorzystana i decyzja ta wygasła z dniem 4 czerwca 2012 r., to mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego i jego uzasadnienie, bezprzedmiotowe stało się dokonywanie oceny w postępowaniu wznowieniowym, czy i w jakim zakresie powinny być stosowane przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne. W takim przypadku nie stanowi naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie przez organ postępowania wznowieniowego, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. 265).