II GSK 673/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1664/21 w sprawie ze skargi D. T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 23 września 2021 r. nr 1801-IOA.4246.140.2021.12 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. T. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wyrokiem z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1664/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę D. T. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 23 września 2021 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 22 lipca 2021 r. Naczelnik Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 24 000 zł, z tytułu urządzania gier na automacie HOT FUN i ENERGY HOT FUN. Na skutek odwołania skarżącej, decyzją z 23 września 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca. WSA w Rzeszowie oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem, w uzasadnieniu wskazał w pierwszej kolejności, że pięcioletni, ustawowy termin przedawnienia prawa do wymierzenia skarżącej kary upływał 19 października 2021 r., a zaskarżona decyzja została wydana w dniu 23 września 2021 r., a więc przed upływem terminu przedawnienia. Tym samym nie doszło do przedawnienia prawa do wymierzenia kary. Sąd wskazał następnie, że na podstawie badań laboratoryjnych oraz eksperymentów procesowych urządzenia zainstalowane w lokalu skarżącej stanowiły automaty do gry w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 847 ze zm., dalej: u.g.h.), których eksploatacja mogła się odbywać wyłącznie w kasynach gry. Sąd przypomniał, że kwestionując legalność zaskarżonej decyzji skarżąca sformułowała zarzuty dotyczących niezasadnego, przypisania jej przymiotu podmiotu urządzającego gry, argumentując, że jej rola ograniczała się wyłącznie do udostępnienia części swojego lokalu podmiotowi, który wstawił tam automaty. Odnosząc się do tych kwestii Sąd wyjaśnił, że brak było podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącej, gdyż z okoliczności sprawy wynika, że nie tylko partycypowała w zyskach pochodzących z eksploatacji automatów, i to w znaczącym stopniu (40 %), ale także przysługujące jej na podstawie umowy wynagrodzenie, uzależnione było od eksploatacji urządzeń, a nie od udostępnienia części powierzchni lokalu, co jest typowym świadczeniem wynajmującego. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Rzeszowie wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuca: a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez jego niewłaściwą wykładnię tj. uznanie, iż można przyjąć za urządzającego gry na automatach poza kasynem gry właściciela lokalu, który wynajmuje/ wydzierżawia swój lokal lub jego część pod działalność hazardową. W tym miejscu naleźy wskazać, iż wynajmujący nie może ponosić odpowiedzialności za działania najemcy/ dzierżawcy, któremu na podstawie umowy cywilnoprawnej, wynajmujący wynajął lub wydzierżawił całość lub część powierzchni lokalu a tym samym dokonanie przez organ wykładni najmniej korzystnej dla strony przy braku legalnych definicji pojęć ustawowych takich jak "urządzanie gier", "urządzający gry" zawartych w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.; b) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) poprzez jego niewłaściwą wykładnię tj. uznanie, iż nie doszło do przedawnienia prawa do wymierzenia kary, tymczasem skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach, decyzja o wymiarze kary nie stała się ostateczna i prawomocna, tym samym minął termin 5 lat od wymagany na podstawie art. 189g § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. który przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem poglądu Sądu pierwszej instancji o zgodności z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Sporna między stronami jest kwestia przedawnienia karalności oraz rola skarżącej jako urządzającego gry hazardowe na automatach i ocena prawna tych ustaleń prowadząca do uznania skarżącej za urządzającą gry. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie 189g § 1 k.p.a. Przepis art. 189g § 1 k.p.a. przewiduje, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Określając treść kompetencji organu administracyjnego do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., znajdujący w takim przypadku zastosowanie przepis art. 189g § 1 k.p.a. przewidując, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa - określa termin, w którym kompetencja ta może być wykonana, i wraz z upływem którego wygasa. Jest to termin materialny, tj. taki, po upływie którego następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo brak możliwości uzyskania takich praw lub brak możliwości nałożenia obowiązków (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt I FPS 5/10). Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa, co zmierza do ostatecznego ukształtowania w określonym czasie konkretnej sytuacji prawnej i zapewnienia w ten sposób stabilności stosunków prawnych. Upływ terminu materialnego powoduje przedawnienie prawa do wydania decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek zapłaty kary pieniężnej. W rozpoznawanej sprawie bieg 5 letniego terminu przedawnienia karalności deliktu administracyjnego rozpoczął się od dnia zdarzenia, czyli od dnia kontroli w lokalu skarżącej w dniu 19 października 2016 r. Termin ten upływał zatem z dniem 19 października 2021 r. Skoro doręczenie decyzji organu odwoławczego (DIAS w Rzeszowie) nastąpiło w dniu 24 września 2021 r., nie jest zasadny zarzut skarżącej, że termin przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a upłynął przed doręczeniem zaskarżonej decyzji skarżącej. Zestawiając powyższe daty należy uznać, nie miały wpływu na wynik sprawy także powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi dotyczące regulacji zawartej w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Należy przy tym podkreślić, że - wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie – w tej sprawie WSA w ogóle tych przepisów w wyroku nie przytaczał i nie wskazał 54 dni, o które powinien być przesunięty termin przedawnienia. Nie jest też zasadny pogląd skarżącej zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skoro wniosła ona skargę do sądu, to decyzja "nie stała się ostateczna i prawomocna, tym samym minął termin 5 lat wymagany na podstawie art. 189g 1 k.p.a.". Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, zaskarżona decyzja jest ostateczna, gdyż nie przysługuje od niej odwołanie (art. 16 § 1 k.p.a.). Natomiast to, że ta decyzja nie była jeszcze prawomocna, nie wpływało na bieg terminu przedawnienia do nałożenia kary, gdyż art. 189g 1 k.p.a. przewiduje, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W przepisie tym jest zatem mowa o nałożeniu kary (co w przypadku decyzji konstytutywnych następuje w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji), a nie w dacie dokonania przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu o nałożeniu kary. Za nieusprawiedliwiony NSA uznał także zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej kwestionujący zgodność z prawem stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zasadnie w zaskarżonej decyzji uznano, że skarżąca była urządzającym gry hazardowe na automatach poza kasynem i prawidłowo została nałożona na skarżącą kara pieniężna z tego tytułu. Przypomnieć trzeba, że z przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jednoznacznie wynika, że ustawodawca sankcjonuje urządzanie gier na automatach poza kasynem, karą pieniężną w wysokości 12 000 zł od każdego automatu, na mocy art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. Gry na automatach zostały zdefiniowane w art. 2 ust. 3, 4, 5 u.g.h. Nie było sporne, że urządzenia zabezpieczone w lokalu, nie będącym kasynem, były automatami do gier w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 u.g.h. Natomiast, jak już wskazano powyżej, kwestionowane jest w skardze kasacyjnej, że przypisano skarżącej status urządzającego gry na automacie, w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Ustawa o grach hazardowych nie definiuje pojęcia "urządzającego gry", o którym mowa w jej art. 89 ust. 1, ale posługuje się tym pojęciem w wielu przepisach, które umożliwiają określenie i ustalenie jego treściowego zakresu. Na tej podstawie w orzecznictwie wypracowano rozumienie "urządzającego gry" i orzecznictwo jest w tym zakresie utrwalone (por. wyroki NSA z: 3 września 2024r., sygn. akt II GSK 155/19, II GSK 868/21; 30 października 2023 r., sygn. akt II GSK 764/20; 27 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 376/20; 25 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 510/20; 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 640/21, II GSK 642/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).Przy uwzględnieniu szerokiego podejścia do rozumienia pojęcia "urządzającego gry na automatach" oraz "urządzania gier na automatach", nieograniczającego się jedynie do organizowania, jak oczekiwałaby skarżąca (sankcja może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie, w tym samym miejscu i czasie), przyjmuje się, że "urządzanie gier hazardowych" to ogół czynności i działań stanowiących zaplecze logistyczne dla umożliwienia realizowania w praktyce działalności w zakresie gier hazardowych, w szczególności: zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej liczbie graczy, utrzymywanie automatów w stanie sprawności oraz stałej aktywności, umożliwiającym ich funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwość uczestniczenia w grze. Warunkiem przypisania odpowiedzialności na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier hazardowych, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatów, lecz także stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzenia oraz jego używanie do celów związanych z komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych (por. wyroki NSA z: 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1330/20; 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSL 2210/16). Przedstawione rozumienie "urządzania" potwierdza również definicja zawarta w Słowniku Języka Polskiego PWN, zgodnie z którą "urządzić – urządzać" oznacza: "wyposażyć coś w odpowiednie sprzęty", "zorganizować [jakąś imprezę], jakieś przedsięwzięcie itp.", "zapewnić komuś dobre warunki". "Urządzanie", to w myśl powyżej przedstawionego słownikowego rozumienia tego zwrotu również "stwarzanie komuś odpowiednich warunków" W świetle powyższego za uzasadnione należy więc uznać stwierdzenie, że dokonane przez organy ustalenia faktyczne dotyczące zachowania skarżącej i ich ocena prawna, następnie zaakceptowane przez WSA w Rzeszowie, odpowiadały sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., w przedstawionym powyżej jego rozumieniu. Zasadnie uznano skarżącą za podmiot współurządzający gry na automacie. Bez jej udziału automaty umieszczone w jej lokalu nie mogły być udostępnione wszystkim zainteresowanym do korzystania, a także sprawnie i nieprzerwanie eksploatowane. Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że strona świadomie udostępniła część pozostającego w jej dyspozycji lokalu na wstawienie automatów do gier, co jednoznacznie wynika z umowy dzierżawy powierzchni użytkowej zawartej z A. Spółką z o.o. z w B., w ramach której w kontrolowanym lokalu skarżąca umożliwiła tej spółce zainstalowanie kiosku z ekranem dotykowym do przyjmowania oraz wydawania banknotów i monet. Z umowy tej wynikało, że strony ustaliły wysokość czynszu dzierżawnego jako procent (konkretnie 40%) od zrealizowanych przez urządzenie przekazów pieniężnych (różnica wpłat i wypłat do systemu Csani Money Transfers zrealizowanych w danym okresie rozliczeniowym przez urządzenie, o ile różnica ta ma wartość dodatnią) (pkt 7 umowy). Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca ponosiła ryzyko prowadzonej działalności za pośrednictwem automatów, bo brak "zysku", nawet nie obrotów, oznaczał dla niej brak przychodu z tytułu umowy. Była więc zainteresowana tym, aby automaty nie tylko funkcjonowały, ale też wynikiem finansowym urządzanych na nim gier. Do obowiązków skarżącej należało m.in. identyfikowanie podejrzanych behawioralnych zachowań klientów kiosku, sprawdzanie tożsamości takich podejrzanych klientów i raportowanie ich tożsamości oraz transakcji przez nich dokonywanych na specjalnych formularzach dostarczonych przez A., identyfikowanie klientów realizujących transakcje powiązane o łącznej kwocie przewyższającej 1000 EUR, sprawdzanie tożsamości klientów realizujących takie transakcje i raportowanie ich tożsamości oraz charakteru transakcji na specjalnych formularzach dostarczonych przez A., weryfikowanie wieku korzystających z kiosku, aby korzystały z niego wyłącznie osoby pełnoletnie (pkt 5 umowy). Należy więc przyjąć, że na podstawie wymienionej umowy, jej strony wspólnie realizowały przedsięwzięcie polegające na połączeniu składników majątkowych, a mianowicie lokalu użytkowego skarżącej oraz pozostających w dyspozycji dzierżawcy automatów do gier, które wspólnie umożliwiały uruchomienie na nich gier w sposób i w miejscu dostępnym dla ogółu, a więc ich "urządzanie", w przedstawionym powyżej rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Tym samym, za uzasadniony należy uznać wniosek, że "celem" wymienionej umowy, a zarazem "zgodnym zamiarem" stron było nie tyle zawarcie klasycznej umowy dzierżawy, ile podjęcie wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego polegającego na połączeniu składników majątkowych, jakimi dysponowały strony tej umowy. Nie doszło zatem do zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia art. 89 ust 1 pkt 2 u.g.h. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 1800 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).