II GSK 666/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Wojciech Kręcisz Sędzia NSA: Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA: Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia (...) listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 490/17 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia(...)października 2016 r., nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 listopada 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 490/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Funkcjonariusze Urzędu Celnego w R. (...) czerwca 2014 r., na Stacji Paliw położonej w (...)ujawnili dwa włączone do sieci i gotowe do eksploatacji automaty do gier. W miejscu kontroli przeprowadzono eksperymenty na spornych automatach, które wykazały, że urządzano na nich gry w sposób sprzeczny z ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 471; dalej: u.g.h.). Naczelnik Urzędu Celnego decyzją z (...) maja 2016 r. wymierzył skarżącej jako osobie urządzającej gry na automatach w lokalu niebędącym kasynem gry, karę pieniężną w wysokości 24.000 zł. Dyrektor Izby Celnej decyzją z (...) października 2016 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej: o.p.) w związku z art. 91 oraz art. 2 ust. 3 i ust. 4, art. 3, art. 6 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. Wywiódł, że gry urządzane na automatach wypełniały przesłanki z art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 4 u.g.h. Skarżąca nie posiadała koncesji na prowadzenie kasyna gry, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.g.h., ani innego zezwolenia. Urządzała gry na automatach poza kasynem gry, gdyż udostępniła określoną powierzchnię w lokalu, umożliwiła wprowadzenie automatów i ich użytkowanie przez graczy. Gdyby nie zgoda skarżącej na zawarcie takiej umowy do urządzania gier poza kasynem gry by nie doszło. Automaty były włączane i wyłączane przez pracowników stacji paliw. W przypadku wyczerpania pieniędzy w automacie mąż skarżącej dzwonił osobiście do osób, które wstawiły automaty, informując o problemie. Organ odwoławczy wskazał także, że skarżąca otrzymywała kwotę 1.000 zł miesięcznie za wynajem trzech metrów powierzchni lokalu, co wskazuje na korzyści większe niż z samego wynajmu powierzchni na przeciętne cele działalności gospodarczej. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy trafnie przyjął, że w kontrolowanym lokalu skarżąca urządzała na automatach gry spełniające przesłanki określone w art. 2 ust. 3 u.g.h. Sąd pierwszej instancji przyjął, że zwrot "urządzanie gier" obejmuje podejmowanie aktywnych działań, czynności dotyczących zorganizowania przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach. Wskazał, że w realiach niniejszej sprawy działalność taka obejmuje w szczególności zachowania aktywne polegające na zorganizowaniu i pozyskaniu odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowania go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiające ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, czynności związane z obsługą urządzeń czy zatrudnieniem odpowiedniego przeszkolonego personelu (jego szkolenie). Dlatego zdaniem Sądu podmiot realizujący (wykonujący) te działania, może być uznany za urządzającego gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.g.h. Sąd przyjął, że zasadnie ustalono, iż skarżąca urządzała gry na automatach poza kasynem w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Wskazał, że z wnioskami tymi korespondują przywoływane przez organy obu instancji postanowienia umowy dzierżawy powierzchni z 1 czerwca 2014 r. oraz wyjaśnienia złożone do protokołu kontroli przez męża skarżącej J. Z. oraz jego zeznania złożone 18 lipca 2014 r. w charakterze świadka. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, że działania skarżącej przekraczały obowiązki jakie wynikają z umowy dzierżawy powierzchni. W umowie z 1 czerwca 2014 r. jako jeden z obowiązków wydzierżawiającego wskazano bowiem niezwłoczne powiadamianie dzierżawcy o każdym przypadku niszczenia, włamania lub istotnego uszkodzenia urządzeń będących własnością i we władaniu dzierżawcy. Jak wynika z wyjaśnień i zeznań J. Z. automaty były włączane i wyłączane przez pracowników stacji zaś na prośbę osób, które instalowały automaty, świadek informował te osoby o występowaniu awarii. W opinii Sądu powyższe okoliczności wskazują na aktywność umożliwiającą sprawną i niezakłóconą eksploatację automatów do gier hazardowych oraz sprawowanie pieczy nad tymi urządzeniami. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowo uznano skarżącą za urządzającą gry na automatach poza kasynem gry, w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., a nie wyłącznie wydzierżawiającą powierzchnię w lokalu. Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wywiodła A. Z., zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: a) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647; dalej: p.u.s.a. (w petitum skargi kasacyjnej podano: "Prawo o ustroju sądów powszechnych", co w świetle wskazanej daty ustawy, jej publikatora i wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, traktować należy jako oczywistą omyłkę) b) – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez organy przepisów art. 122, art. 180 § 1 i art 187 § 1 o.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. — naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w sprawie niniejszej, polegające na przyjęciu, że skarżąca jako osoba udostępniająca lokal jest urządzającym gry hazardowe w rozumieniu przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i podlega karze pieniężnej przewidzianej w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów podnosząc, iż samo ustalenie, że skarżąca zawarła umowę dzierżawy jest niewystarczające do przypisania jej przymiotu urządzającego gry hazardowe. W piśmie procesowym z 8 maja 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 17 marca 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 oraz z 22 lutego 2021 r. sygn. I OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Przepis ten w stanie prawnym tej sprawy brzmi: "Karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry". Zdaniem skarżącej, przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia tego przepisu jest szeroka, wadliwa i cechuje się dalece posuniętym, nieuzasadnionym prawnie automatyzmem, który nie uwzględnia w dostatecznym stopniu realiów konkretnej sprawy. W ocenie skarżącej, za urządzającego gry w rozumieniu art. 89 u.g.h. należy uznać wyłącznie taki podmiot, który prowadzi działalność na automatach na swój własny rachunek i swoje ryzyko, który czerpie bezpośrednie korzyści z takie działalności, a przede wszystkim organizuje całą działalność hazardową, w tym również poprzez zlecanie wykonywania poszczególnych czynności innym osobom, które wówczas działają nie na swoją rzecz, ale na rzecz podmiotu urządzającego gry. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest co do zasady prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie bowiem przyjął, że pod pojęciem urządzania gry należy rozumieć zachowania aktywne polegające na zorganizowaniu i pozyskaniu odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowania go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiające ich sprawne funkcjonowanie Nie ma podstaw do twierdzenia, że taki przykładowy zakres czynności wskazujących, że dokonujący ich podmiot jest urządzającym gry, świadczy o "automatyzmie prawnym". W świetle wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji urządzanie gier na automatach to aktywne zachowanie danego podmiotu zmierzające do zorganizowania tego rodzaju gier lub zapewnienia ich sprawnego prowadzenia. Taki sposób rozumienia omawianego pojęcia użytego w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest prawidłowy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że takie znaczenie omawianego przepisu należy odnieść do okoliczności konkretnej sprawy (na co wskazuje skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), jednak jest to etap subsumcji normy prawnej, a nie etap ustalania jej treści. W świetle wykładni pojęcia "urządzający gry" z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., zastosowanie tego przepisu w sprawie wymagało dokonania w postępowaniu administracyjnym ustaleń, czy skarżąca podejmowała działania zmierzające do urządzania gier w lokalu skontrolowanym przez funkcjonariuszy celnych. Obowiązek w tym zakresie ciążył na organach administracji, skoro zgodnie z art. 122 o.p. w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. W tym celu organy jako dowód powinny dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 180 o.p.). Zebrany materiał dowodowy powinien następnie zostać w sposób wyczerpujący oceniony przez organ administracji publicznej (art. 187 § 1 o.p.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły art. 122, art. 180 i art. 187 § 1 o.p. Organy ustaliły bowiem, że skarżąca zawarła umowę dzierżawy części powierzchni stacji paliw w celu zainstalowania tam urządzeń do gier - w zamian za czynsz w wysokości 1000 zł miesięcznie. Ustalenie, że skarżąca była osobą urządzającą gry organy poczyniły w oparciu o postanowienia tej umowy oraz zeznania męża skarżącej. W umowie tej wskazano, że wydzierżawiający (czyli skarżąca) zobowiązuje się nie tylko do udostępnienia części powierzchni lokalu w zamian za czynsz dzierżawny, ale również do niezwłocznego powiadamiania dzierżawcy o m.in. o każdym przypadku uszkodzenia urządzeń. Z kolei z zeznań męża skarżącej wynika, że automaty były włączane i wyłączane przez pracowników stacji zaś na prośbę osób, które instalowały automaty, świadek informował te osoby o występowaniu awarii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo oceniły zatem, że skarżąca podejmowała działania organizacyjne, bez których nie byłoby możliwe urządzanie gier na automatach w skontrolowanym lokalu. Świadczyły o tym wskazane wyżej działania skarżącej. Już te ustalenia wystarczały dla zakwalifikowania działań skarżącej jako "urządzania gry". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w okolicznościach tej sprawy nie było natomiast konieczne ustalanie, czy skarżąca wykonywała inne bezpośrednie czynności faktyczne przy urządzeniach do gier albo czy je w inny sposób obsługiwała lub programowała. W konsekwencji zasadnie uznano, że w okolicznościach tej sprawy skarżąca jest urządzającym gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Wobec tego trafnie i prawidłowo zastosowano ten przepis, nakładając na skarżącą karę pieniężną. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była bowiem decyzja administracyjna, a do kontroli takiego aktu administracyjnego sądy administracyjne powołane są na podstawie p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 1), a nie ustaw szczególnych, o jakich mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył też art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W skardze kasacyjnej nie wykazano, że Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice niniejszej sprawy albo, że pominął istotne dla sprawy zagadnienia, których nie podniesiono w zarzutach skargi. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył też art. 1 § 1 p.u.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej, oceniając, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które obligowałoby do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Natomiast to, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie świadczy o naruszeniu art. 1 § 1 p.u.s.a. W konsekwencji, z uwagi na nietrafność powyższych zarzutów skargi kasacyjnej, nie było podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (przez jego niezastosowanie) i art. 151 p.p.s.a. (przez jego zastosowanie). Skoro skarżąca w skardze kasacyjnej nie podważyła skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to należy uznać, że prawidłowo w tej sprawie skarga została oddalona. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż pismo z 8 maja 2018 r. zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a.