II GSK 66/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Zbigniew Czarnik Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 696/14 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014r., sygn. akt VI SA/Wa 696/14 po rozpoznaniu skargi J.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, dalej jako p.r.d.) nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000 zł., za brak zezwolenia na poruszanie się pojazdem nienormatywnym. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 12 czerwca 2013 r. w miejscowości P. na drodze krajowej nr 10 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika marki Renault o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował J.D., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem podzielnym kawy, testerów i uszczelek. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia 12 czerwca 2013r. Podczas kontroli stwierdzono, iż kontrolowany pojazd członowy poruszając się drogą krajową nr 10 naruszył dopuszczalną normę (dopuszczalny naciska na jedną oś na tej drodze wynosił 10 ton) - nacisk 11,15 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 1,15 t, podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Wskazano, że miejsce ważenia (Bydgoszcz) zatwierdzone jest przez geodetę. Pojazd został zważony przy pomocy wag stacjonarnych o nr fabrycznych 856007 i 855490. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu, które to dokumenty zostały okazane kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 140aa ust. 1 ww. ustawy za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d., lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. GITD wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ponownie rozpoznając sprawę nie stwierdził przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. Skarżąca nie dostarczyła takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d. Przytoczył treść tego przepisu, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt 1: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przewożono kawę, testery i uszczelki. Z treści dokumentu CMR 572902, 572927 z dnia 11 czerwca 2013 r. jednoznacznie wynika, iż przewożony ładunek został zapakowany w kartony. Zatem przewożony ładunek nie był drewnem i nie był też ładunkiem sypkim. Organ wskazał, że brak regulacji prawnej odnośnie procedury ważenia pojazdów przy zastosowaniu przenośnych wag do pomiarów statycznych powoduje, że inspektorzy ITD stosują zapisy instrukcji wag dołączone przez producentów. Procedura ważenia przebiegała za pomocą zalegalizowanych urządzeń i w miejscu do tego przeznaczonym, a wyniki uzyskane w trakcie ważenia są w pełni wiarygodne. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia poczynione przez organ kontrolny. W ocenie GITD, organ I instancji prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz zgromadził dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, z których wynika, że strona miała wpływ na stwierdzone naruszenia i nie dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z kontrolowanym przejazdem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę J.S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że podjęła działania w celu ustalenia czy przedmiotowy pojazd członowy po załadunku nie stał się pojazdem nienormatywnym w zakresie nacisku na pojedynczą oś napędową. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że organ nie ustalił czy przewożony towar był ładunkiem sypkim, co wobec braku przekroczenia DMC nie mogło skutkować nałożeniem kary. Z akt sprawy wynika, że przewożony towar był zapakowany w kartony. Powyższe świadczy o tym. iż organ zasadnie ustalił, że przewożony ładunek nie był ładunkiem sypkim. Sąd I instancji wskazał, że kartony w które załadowano towar można było prawidłowo rozmieścić na pojeździe i zabezpieczyć w sposób uniemożliwiający ich przesunięcie w konsekwencji powodujące nierównomierne obciążenie osi pojazdu. Do takiego rozmieszczenia towaru obligował skarżącą przepis art. 61 p.r.d. Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo oceniły okoliczność godzenia się skarżącej na nienormatywne parametry zespołu pojazdów po dokonaniu ich załadunku. Sąd I instancji uznał natomiast za zasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia przez organy obu instancji na podstawie okoliczności, która nie została w sposób jednoznaczny udowodniona. Jak wynika ze świadectw legalizacji wag, maksymalne obciążenie tych wag wynosi 10.000 kg (10 ton). Tymczasem na gruncie kontrolowanej sprawy posłużyły one do stwierdzenia nacisków wielkość tę przekraczających. Organy w ogóle nie dostrzegły tej kwestii, przyjmując uzyskane za pomocą tych wag wyniki za w pełni wiarygodne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia tej okoliczności. Sąd I instancji podkreślił, że uzasadnienie decyzji stanowi odzwierciedlenie jedynie hipotetycznych możliwości sposobów ważenia, bez wskazania jak to wyglądało w sprawie niniejszej. Natomiast już na etapie postępowania przed organem I instancji, a potem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze do Sądu kwestionowała m.in. możliwość użycia jednej pary wag "do pomiaru nacisków osi pojazdu 5-cio osiowego" wskazując, że takiej konfiguracji instrukcja producenta wag nie przewiduje. Sąd I instancji wobec tego powziął wątpliwość, czy ustalenia organów w kwestii przekroczenia przez skarżącą dopuszczalnych norm nacisku na pojedynczą oś odpowiada rzeczywistości, a zatem czy organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ponieważ GITD nie odniósł się do powyższych zarzutów nawet w odpowiedzi na skargę, w związku z powyższym, Sąd uznał, że wątpliwości te organ rozstrzygnie ponownie rozpatrując sprawę, uwzględniając treści wynikające z zasady prawdy obiektywnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów, uregulowanych w art. 7 oraz art. 80 k.p.a. Sąd I instancji zobligował organ do uwzględnienia wyrażonej powyżej oceny prawnej i poczynionych uwag, a w szczególności zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 do poczynienia wyczerpujących ustaleń odnośnie do wag użytych do ważenia (nacisków osi) spornego pojazdu członowego. Organ powinien również wyjaśnić zasadność użycia jednej pary wag w celu pomiaru nacisku na oś. Swoje ustalenia w tym zakresie powinien, w świetle art. 107 § 3 K.p.a., zamieścić i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez: - bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że ustalenia organów w przedmiocie przekroczenia przez kontrolowany pojazd dopuszczalnych norm nacisku na pojedynczą oś budzą wątpliwości z uwagi na to, że stwierdzony nacisk przekraczał maksymalne obciążenie wagi SAW 10 C/II wynoszące 10 ton, podczas gdy ważenia nacisków na oś dokonuje się przy pomocy dwóch wag, które podkładane są pod koła łączące daną oś, stąd też graniczny pułap 10 ton jednej wagi należy odnosić do jednego koła pojazdu, a nie do jego osi, a zatem przy stwierdzonym podczas kontroli nacisku na oś wynoszącym 11,45 ton nie doszło do przekroczenia maksymalnego obciążenia wagi, bowiem w odniesieniu do jednej wagi podłożonej pod jedno koło nacisk ten wynosił średnio 5,75 tony, wobec czego prawidłowość i wiarygodność uzyskanych wyników pomiaru nie mogła budzić żadnych wątpliwości; - bezpodstawne przyjęcie, że organy nie wyjaśniły w uzasadnieniu decyzji jak wyglądała procedura ważenia w niniejszej sprawie, podczas gdy w obu decyzjach wskazano, że ważenia dokonano przy pomocy dwóch wag SAW 10 C/II, szczegółowo wyjaśniając w jaki sposób odbywa się ważenie za pomocą dwóch wag, wykazując jednocześnie, że ważenie zatrzymanego do kontroli pojazdu odbywało się zgodnie z instrukcją przedmiotowych wag. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Transportu Drogowego oparta została na naruszeniu przepisów postępowania, a więc podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach zarzutu kasacyjnego Inspektor stwierdza, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, gdyż narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bo niezasadnie uwzględnia skargę, w sytuacji gdy w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym nie doszło do naruszenia prawa, w szczególności organy uzasadniły poprawność dokonanych pomiarów nacisków osi kontrolowanych pojazdów oraz wyjaśniły w jaki sposób odbywa się ważenie za pomocą dwóch wag. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do stwierdzenia, że tak sformułowany zarzut kasacyjny jest nietrafny. Z tego powodu skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Z treści art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie prawne decyzji musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, łącząc zastosowane przepisy prawa z przyjętymi ustaleniami faktycznymi, które zostały wskazane w uzasadnieniu faktycznym. Zatem w rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną dla rozstrzygania było powiązanie wyników ważenia pojazdów z określonymi przepisami u.t.d. dopuszczającymi możliwość nałożenia kary. Wykazanie takiego związku musi w sposób stanowczy odnosić ustalenia faktyczne, związane ze sposobem ważenia pojazdu, z treścią normy prawnej dającej podstawę do wymierzenia kary. Skoro przepis prawa uprawnia organy transportu drogowego do nałożenia na przewoźnika kary za przekroczenie nacisków na pojedynczą oś pojazdu, a z dokumentów dotyczących użycia wag, z których korzystał organ, nie wynika wprost, że dopuszczalne obciążenia należy odnosić do jednego koła, to w uzasadnieniu decyzji organ powinien dokładnie wyjaśnić tę kwestię. Nakaz taki wynika nie tylko z treści art. 107 § 3 k.p.a., ale także z zasad ogólnych, na których opiera się ogólne postępowanie jurysdykcyjne regulowane przepisami k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, ani z zaskarżonej decyzji, ani z akt sprawy nie wynika (oprócz tego, że użyto dwóch wag) w jaki sposób dokonano ważenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazł się opis możliwości sposobów ważenia pojazdu, bez wskazania jednak który sposób, i jak wyglądało ważenie w rozpoznawanej sprawie. Takie uchybienie powoduje, iż powstaje wątpliwość, czy ważenie odbyło się w sposób prawidłowy, zgodny z instrukcją wagi, za pomocą której dokonano pomiaru. Okoliczności te powinny być przez organ opisane w decyzji w sposób jednoznaczny, aby nie powstawały wątpliwości, co do sposobu ważenia pojazdów oraz sposobu wykorzystanych do tego wag, a także do akt sprawy powinna zostać dołączona instrukcja wagi na której dokonywano ważenia. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w sytuacji, kiedy wysokość kary pieniężnej za przeładowanie pojazdu jest wprost zależna od wyniku ważenia, obowiązkiem organu jest zapewnienie niebudzącej wątpliwości rzetelności ważenia oraz dokładne opisanie tej czynności najpierw w protokole, a później w ewentualnych decyzjach nakładających karę administracyjną. Ogólnikowe stwierdzenia organu dotyczące aktualnej legalizacji samych wag oraz wskazanie numerów wag użytych do ważenia pojazdu oraz opisanie hipotetycznych możliwości użycia wag (sposobów ważenia) nie wyjaśniają wątpliwości, które były przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Zasadnie zatem Sąd ten uznał, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny, podziela argumentację Sądu I instancji, iż w zaskarżonych decyzjach nie wyjaśniono kwestii użycia przedmiotowych wag do ważenia pojazdów składających się z 5 osi. Tym bardziej, na co wskazywał Sąd I instancji, organy, zarówno w decyzji I jak i II instancji nie wyjaśniły tego szczegółowo, pomimo tego, że skarżąca w piśmie z dnia 22 lipca 2013 r. i później w odwołaniu od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Inspektora Transportu Drogowego podnosiła tą kwestię. Należy również zwrócić uwagę, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie została dołączona przez organ do akt sprawy instrukcja obsługi wag, którymi dokonywano pomiaru. Zatem w aktach sprawy brak było dokumentu (instrukcji wagi SAW 10), który miałby potwierdzać okoliczność, że wagi zostały użyte w sposób prawidłowy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, iż poprzez powyższe uchybienia - brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wątpliwości czy organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego – doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych wszystkich powodów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.