II GSK 639/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Skoczylas sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku B. C. o wyłączenie sędziego NSA Małgorzaty Rysz, sędziego NSA Elżbiety Czarny-Drożdżejko oraz sędziego del. WSA Karoliny Kisielewicz-Sierakowskiej od orzekania w sprawie ze skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1215/24 w sprawie ze skargi B. C. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 13 listopada 2019 r. nr PORZI.540.1.2019.NAFT.1 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie niewłaściwego składu produktu leczniczego postanawia: oddalić wniosek.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie B. C., wnioskiem złożonym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 września 2025 r., wniósł o wyłączenie składu wyznaczonego do rozpoznania sprawy, tj. sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: Małgorzaty Rysz i Elżbiety Czarny-Drożdżejko oraz sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie delegowanego do NSA Karoliny Kisielewicz-Sierakowskiej od orzekania w sprawie ze skargi kasacyjnej B. C. wywiedzionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1215/24, oddalającego jej skargę na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 13 listopada 2019 r. nr PORZI.540.1.2019.NAFT.1 wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie niewłaściwego składu produktu leczniczego. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, uzasadniając wniosek, wskazał na: "brak bezstronności" składu, albowiem w protokole rozprawy nie zostały odnotowane argumenty pełnomocnika strony na okoliczność tego, że w dniu 22 września br. miała miejsce konferencja sekretarza ds. zdrowia Roberta Kennedy’ego, podczas której były poruszane kwestie szkodliwego składu szczepionek zawierających aluminium, co powinno prowadzić do ich wyeliminowania z obrotu. Fakt ten, zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie wskazuje, że rozpoznawana sprawa dotyczy problemu wrażliwego społecznie. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podkreślił, że – zgodnie z oświadczeniem uczestniczki postępowania złożonym na rozprawie – matka małoletniej wyraziła zgodę na utrwalanie rozprawy, a Sąd nie zechciał przyjąć tej uwagi i jej odnotować. Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie wniosek o wyłączenie sędziów przede wszystkim jest uzasadniony ze względu na nieuwzględnienie wniosku strony o zgodę na nagrywanie przebiegu rozprawy, co przyczyniłoby się do jawności zewnętrznej rozprawy. Jawność zewnętrzna jest elementem prawa do sądu. Ponadto, co podkreślił, sprawa w mediach jest znana, matka małoletniej (skarżąca kasacyjnie) udzielała wywiadu, wypowiadała się w prasie, zatem nie ma żadnych przeszkód do nagrywania rozprawy, a w ten sposób, tj. poprzez odmowę Sądu, jej jawność została ograniczona. Sędziowie, których dotyczył wniosek o wyłączenie od rozpoznania sprawy, złożyli w formie pisemnej do akt sprawy wyjaśnienia, o których stanowi art. 22 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na zgłoszone na rozprawie w dniu 26 września 2025 r. żądanie wyłączenia sędziów orzekających w sprawie ze skargi kasacyjnej B. C. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie niewłaściwego składu produktu leczniczego, w punkcie wyjścia wymaga wyjaśnienia, że instytucja wyłączenia sędziego od orzekania w sprawie regulowana jest przepisami Rozdziału 5 Działu I ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które różnicują zasady wyłączenia sędziego w zależności od charakteru przesłanek stanowiących podstawę tego wyłączenia. Sędzia z mocy samej ustawy wyłączony jest w sprawach, w których wystąpią przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 18 p.p.s.a. Katalog tych przesłanek jest zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco, co związane jest z doniosłością skutków prawnych orzekania przez sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Skutkiem takim jest nieważność postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2560/17; 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2627/17). Natomiast na podstawie art. 19 p.p.s.a. sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Wymieniony przepis prawa odnosi się więc do przyczyn innych niż wymienione w art. 18 p.p.s.a., a zatem dotyczy względnych przesłanek wyłączenia sędziego. Wobec tego, że instytucja wyłączenia sędziego stanowi istotną gwarancję procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez bezstronnego sędziego trzeba stwierdzić, że zasadność wniosku o wyłączenie sędziego jest determinowana okolicznościami faktycznymi, których zaistnienie w danym rozpatrywanym przypadku może mieć wpływ na postępowanie oraz jego wynik, co oznacza, że wnioskodawca powinien wskazać okoliczności w postaci konkretnych faktów, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego. Wydanie zaś postanowienia w przedmiocie wyłączenia sędziego, stosownie do art. 22 § 2 p.p.s.a., musi być poprzedzone złożeniem wyjaśnień przez sędziego, którego wniosek dotyczy. W konsekwencji, przedmiotem oceny jest to, czy w rozumieniu art. 19 p.p.s.a. istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywoływać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie (por. również np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 1851/22). Przy tym – co nie jest bez znaczenia – zakres przedmiotowy normy art. 19 p.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22, ONSAiWSA 2023/4/52), Wobec treści i funkcji art. 19 p.p.s.a. za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że odnosi się on do sytuacji, w której konkretne okoliczności przemawiają za uznaniem, że w danej sprawie możliwe jest zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania, a o wyłączeniu sędziego nie może decydować subiektywne przekonanie o jego stronniczości i niesprawiedliwości (zob. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 219/25). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1917/18, wątpliwości co do bezstronności sędziego, w rozumieniu art. 19 p.p.s.a., muszą być każdorazowo odnoszone do konkretnego sędziego w konkretnej sprawie, natomiast inne podstawy wyłączenia sędziego z mocy prawa zostały enumeratywnie wymienione w art. 18 p.p.s.a. (zob. również postanowienia NSA z dnia: 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II GZ 134/23; 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OZ 413/22). W tym też kontekście, w orzecznictwie NSA podkreśla się, między innymi, że przyjęcie, że sędzia podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy na tej tylko podstawie, że dokonał oceny prawnej w innych sprawach – nawet między tymi samymi stronami postępowania – byłoby naruszeniem zasady niezawisłości sędziowskiej i prowadziłoby do paraliżu sądownictwa, gdyż z istoty sądowego rozstrzygania spraw wynika, że przynajmniej dla jednej ze stron postępowania określone orzeczenie sądowe lub wyrażony w nim pogląd jest niekorzystne (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2754/18; postanowienie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 262/18). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, że skoro art. 19 p.p.s.a. tworzy podstawę wyłączenia sędziego, gdy zachodzi okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać wątpliwości, co do bezstronności sędziego w danej sprawie, to obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy okoliczność tego rodzaju rzeczywiście istnieje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew oczekiwaniom wnioskodawczyni nie zaktualizowały się przesłanki stosowania, ani art. 18 (w tym zwłaszcza § 1 pkt 6, pkt 6a oraz § 3, z których odpowiednio wynika, że sędzia jest wyłączony z mocy ustawy: w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator; w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, sędzia brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie; w przypadku rozpoznawania skargi o wznowienie postępowania sądowego, jeżeli sędzia ten brał udział w wydaniu orzeczenia objętego tą skargą o wznowienie), ani też przesłanki stosowania – o czym mowa jeszcze dalej – art. 19 p.p.s.a., które mogłyby uzasadniać wyłącznie sędziów NSA M. Rysz i E. Czarny-Drożdzejko oraz sędziego del. WSA K. Kisielewicz-Siewrakowskiej od orzekania w sprawie o sygn. akt II GSK 639/25, albowiem w świetle argumentacji prezentowanej we wniosku o wyłącznie sędziów w relacji do akt przedmiotowej sprawy oraz treści oświadczeń złożonych przez wymienionych sędziów nie sposób jest twierdzić, że istnieją okoliczności tego rodzaju, że mogłyby wywoływać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności w tej sprawie. Jakkolwiek okolicznością mogącą stanowić podstawę do wyłączenia sędziego od orzekania w sprawie może być nie tylko stosunek łączący sędziego z którąkolwiek ze stron, ale także stosunek łączący sędziego z daną sprawą (zob. postanowienie NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I GZ 344/14), to jednak musi to być – jak wskazano powyżej – okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Podkreślając, że wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych okoliczności, które byłyby tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość odnośnie do bezstronności sędziów orzekających w sprawie II GSK 639/25, wymaga wyjaśnienia, że uwzględnienie wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. jest uzależnione od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, które w sposób obiektywny uzasadniają wątpliwość co do bezstronności sędziego, co siłą rzeczy sprzeciwia się temu, aby instytucję wyłączenia sędziego traktować jako możliwość eliminowania w toku postępowania sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu jej interesów (zob. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II FZ 60/08). W tej zaś mierze wskazuje się, że chodzi o takie przyczyny, które pozostają w związku przyczynowym między ich wystąpieniem a powstaniem osądu (oceny), że prawdopodobne jest, iż w tych okolicznościach sędzia może stać się nieobiektywny. Pisemne wyjaśnienia sędziów złożone do akt sprawy na podstawie art. 22 § 2 p.p.s.a. wykluczają – wobec ich wiarygodności, której nie sposób jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionować – istnienie tego rodzaju okoliczności, zaś wnioskodawczyni, ani nie zaprzeczyła ich prawdziwości, ani też nie wskazała i nie uprawdopodobniła okoliczności, które podważałyby wiarygodność oświadczeń sędziów (zob. postanowienia NSA z dnia: 12 marca 2012 r., sygn. akt I FZ 147/12; 9 października 2013 r., sygn. akt II OZ 851/13; 24 września 2014 r., sygn. akt I OZ 754/14). W świetle przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić, że (samoistnej) okoliczności, która byłaby tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziów, o wyłączenie których wystąpiła strona nie może stanowić – abstrahując już nawet od tego, że argumenty pełnomocnika strony zostały odnotowane w protokole rozprawy, co siłą rzeczy podważa zasadność wniosku o wyłączenie sędziów na podstawie zarzucanego deficytu tego protokołu – oddalenie złożonego w toku rozprawy wniosku o wyrażenie przez sąd zgody na utrwalenie dźwięku/obrazu z przebiegu rozprawy (zob. w tej mierze również postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 1944/21). Decyzja o wyrażeniu zgody na nagrywanie przebiegu rozprawy należy do uprawnień o charakterze dyskrecjonalnym. Brak zaś wyrażenia takiej zgody – a to wobec na przykład uznania, że nagrywanie przebiegu rozprawy nie jest konieczne lub jest niewskazane – nie powoduje jakiegokolwiek uszczerbku dla praw procesowych strony, czy też uczestnika postępowania – zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających chociażby z przepisów art. 90 p.p.s.a. (zasada jawności posiedzeń sądowych), art. 95 § 1 p.p.s.a. (prawo uczestnictwa w posiedzeniu), art. 100 § 1 p.p.s.a. (sporządzenie protokołu z przebiegu posiedzenia), art. 101 p.p.s.a. (elementy składowe protokołu), art. 103 p.p.s.a. (sprostowanie lub uzupełnienie protokołu), art. 106 p.p.s.a. (przebieg rozprawy) – ani też nie świadczy o braku bezstronności sędziów. W rekapitulacji należy więc stwierdzić, że samo subiektywne przekonanie wnioskodawcy o braku bezstronności sędziego (sędziów) nie stanowi samoistnej i wystarczającej podstawy wyłączenia sędziego (sędziów). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 § 1 i § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.