II GSK 632/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku O. w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 884/25 w sprawie ze skargi D. S.A. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 grudnia 2024 r. nr BP.502.287.2024.2334.ML6.655621 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia postanawia: odmówić dopuszczenia O. w K. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 884/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę D. S.A. w B. (dalej: Spółka) i uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 grudnia 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 maja 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oraz zasądził od organu na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie organ wniósł także o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekła się rozprawy. Pismem z dnia 4 maja 2026 r. O. w K. (dalej: Stowarzyszenie, Wnioskodawca) wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Do wniosku Stowarzyszenie załączyło statut. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 632/26 odmówił dopuszczenia O. w K. (dalej: Stowarzyszenie, Wnioskodawca) do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Pismem z dnia 13 lipca 2026 r. Stowarzyszenie ponownie wniosło o umożliwienie udziału w sprawie w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie powołało się na brzmienie § 10 Statutu, zgodnie z którym celami Stowarzyszenia są działania na rzecz rozwoju bezpiecznego, przewidywanego i zgodnego z prawem transportu drogowego, w szczególności transportu nienormatywnego. Wnioskodawca wskazał, że w ramy statutowej działalności Stowarzyszenia wpisuje się również bezpośrednio zagadnienie poprawnej interpretacji przepisów Prawa o ruchu drogowym w zakresie konstrukcji i konfiguracji pojazdów. Wnioskodawca podkreślił, że jego udział w postępowaniu nie ma na celu ochrony partykularnych interesów gospodarczych Stowarzyszenia ani jego poszczególnych członków, a przystąpienie do sprawy podyktowane jest wyłącznie dążeniem do ochrony obiektywnego porządku prawnego, legalności działań organów administracji publicznej oraz zapewnieniem jednolitości stosowania prawa. Stowarzyszenie podkreśliło potrzebę zapewnienia (przez swój udział w tym postępowaniu) społecznej kontroli nad postępowaniem, która wyrazi się poprzez udział czynnika społecznego, "który przedstawi wszechstronną analizę skutków prawnych i społecznych przyjmowanych interpretacji definicji ładunku i pojazdu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek O. w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia przypomnienia, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. – który na podstawie przepisu art. 193 p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (§ 1); jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania (§ 1a); jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osób, o których mowa w § 1 i 1a, a żądają one dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Na postanowienie przysługuje zażalenie (§1b); udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (§ 2). Ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanek dopuszczania organizacji społecznej, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie może ograniczać się – byłoby to bowiem nieuprawnione – do takiego podejścia do wykładni (rozumienia) art. 33 § 2 p.p.s.a., której rezultat – osadzony wyłącznie na płaszczyźnie kontekstu językowego – miałby się wyrażać w tym, że "[...] sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia (niejako automatycznie) wniosku organizacji społecznej z tego i tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności." (postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, a także postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 115/22). Rozumienie przywołanego przepisu prawa – aby mogło być uznane za prawidłowe – nie może bowiem pomijać jego istoty, celów oraz funkcji. Podzielając podejście interpretacyjne prezentowane na gruncie przywołanego judykatu trzeba więc stwierdzić, że organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dość, że musi spełniać warunki formalnoprawne, to jest być organizacją powołaną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, której zakres działalności statutowej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, to jej udział w postępowaniu musi odpowiadać celowi sądownictwa administracyjnego, to jest sprzyjać realizacji "sądowej kontroli administracji", co oznacza, że sąd administracyjny rozpoznający wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed tym sądem, musi mieć zapewnioną prawną możliwość rzeczywistego zbadania, czy organizacja, korzystając z prawa wynikającego z art. 33 § 2 2 p.p.s.a., realizuje cel publiczny, dla którego została powołana (por. postanowienie w sprawie II GZ 55/09). Wobec powyższego za uprawniony należy uznać wniosek, że objęcie przez stowarzyszenie zakresem jego statutowej działalności sprawy, w której zamierza ono wziąć udział, nie jest jedyną przesłanką dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym organizacji społecznej, dopuszczonej na mocy art. 33 § 2 w zw. z art. 9 p.p.s.a., ma bowiem charakter fakultatywny i jest zależny od uznania sądu. W rezultacie uprawnione jest stwierdzenie, że sąd administracyjny – rozpoznając zgłoszony przez stowarzyszenie wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie – powinien badać, czy udział ten służy podstawowemu celowi wprowadzonego przez ten przepis rozwiązania, tj. zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem. Sąd rozpoznający sprawę w przedmiocie zgłoszenia wniosku o udział ma więc prawo (niezależnie od mniej lub bardziej szczegółowych postanowień statutu stowarzyszenia) badać, czy w istocie dopuszczenie stowarzyszenia do sprawy będzie realizacją owej kontroli społecznej (zob. również M. Majak, Dopuszczenie stowarzyszenia zrzeszającego przedsiębiorców do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 z 2026 r. str. 58-68). Powyższe, nie pozostaje – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – bez wpływu na wniosek odnośnie do braku zaktualizowania się przesłanek dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną wywiedzioną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionego rozumienia art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz w relacji do – stanowiących jego konsekwencję – przesłanek stosowania tego przepisu prawa podkreślić, że zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny odnośnie do zasadności, a co za tym idzie skuteczności wniosku, o którym w nim mowa jest to, aby rekonstruowane na podstawie statutu organizacji społecznej cele oraz przedmiot jej działalności były względnie sprecyzowane, to jest tak, aby stanowiły podstawę ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja społeczna zgłasza swój akces na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1499/06 oraz glosa do tego wyroku R. Suwaj, "Samorząd Terytorialny" 2010, nr 1 – 2, s.150; por. również postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 609/11). Innymi słowy, cel oraz przedmiot działalności organizacji społecznej powinien – co trzeba uznać za warunek konieczny – w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, czy to ze względu na czynności tego postępowania, czy to ze względu na jego wynik. Ze statutu O. w K. (§ 5) wynika, że Stowarzyszenie jest dobrowolną organizacją społeczną zrzeszającą osoby związane z drogowym, nienormatywnym przewozem towarów oraz osoby zainteresowane drogowym przewozem towarów, którego cele związane są głównie z nienormatywnym transportem drogowym poprzez m.in. działanie na rzecz zmiany aktów prawnych związanych z tym rodzajem transportu, działalność naukową i naukowo-techniczną oraz szkoleniową dla pracowników transportu, działania na rzecz rozwoju przedsiębiorczości oraz zwiększenia bezpieczeństwa publicznego w zakresie ruchu drogowego oraz działania związane z "innymi sprawami dotyczącymi transportu nienormatywnego" (§ 10 pkt 1- 10), a ich realizacja odbywa się m.in. przez udział w postępowaniach sądowych i sądowoadministracyjnych, toczących się w stosunku do i z udziałem członków Stowarzyszenia (§ 11 pkt 9). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani określony we wskazany powyżej sposób główny cel i przedmiot działalności Stowarzyszenia, ani też wskazywane przez nie we wniosku cele szczegółowe mające stanowić rozwinięcie celu głównego – w tym również pozostałe statutowe cele szczegółowe we wniosku tym niewskazywane – nie uzasadniają i nie mogą uzasadniać twierdzenia odnośnie do pozostawania ich w ścisłym związku z przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, która dotyczy ustalenia, czy przewożone poza tylną krawędzią przyczepy wchodzącej w skład poddanej kontroli jednostki drogowej urządzenie (wózek) jest ładunkiem, czy też stanowi integralną część zespołu pojazdów, jako jego element. Zdaniem Stowarzyszenia, ustalenie powyższego mieści się w ramach działalności statutowej wnioskodawcy, bowiem jak wskazano w uzasadnieniu wniosku: w ramy statutowej działalności Stowarzyszenia wpisuje się również bezpośrednio zagadnienie poprawnej interpretacji przepisów Prawa o ruchu drogowym w zakresie konstrukcji i konfiguracji pojazdów. Zwłaszcza, gdy w relacji do przedmiotu postępowania, którym jest kontrola legalności nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w tym w relacji do istoty oraz celów tych przepisów, podkreślić stosunkowo wysoki stopień ogólności opisu wymienionych celów działalności Stowarzyszenia, a w tym kontekście eksponowanie w opisie tychże celów elementu, który akcentuje znaczenie rozwoju i promocji przedsiębiorczości czy działalności naukowej i naukowo-technicznej oraz szkoleniowej dla pracowników transportu, działania na rzecz zwiększenia bezpieczeństwa publicznego w zakresie ruchu drogowego oraz działania związane z "innymi sprawami dotyczącymi transportu nienormatywnego". Tak określone cele oraz eksponowane w ich opisach akcenty – jakkolwiek niewątpliwie służące precyzowaniu wskazywanego we wniosku celu głównego oraz celów szczegółowych, co nie zmienia jednak oceny odnośnie do stosunkowo wysokiego stopnia ogólności ich opisów – nie uzasadniają twierdzenia, że przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz charakter i istota rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej – a jeszcze ściślej rzecz ujmując, sprawa której przedmiot stanowi kontrola zgodności z prawem nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym – dotyczy zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia, w przedstawionym powyżej rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Wskazany w Statucie Stowarzyszenia cel główny oraz jego rozwinięcie poprzez wskazanie we wniosku, że "w ramy statutowej działalności Stowarzyszenia wpisuje się również bezpośrednio zagadnienie poprawnej interpretacji przepisów Prawa o ruchu drogowym w zakresie konstrukcji i konfiguracji pojazdów" nie uzasadnia wniosku – bo takiego nie sposób jest zrekonstruować w sposób taki, jak wymaga tego przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., w przedstawionym powyżej jego rozumieniu – że tak wyznaczony zakres statutowej działalności Stowarzyszenia (nawet gdy uwzględnić w tej mierze cele szczegółowe stanowiące (mające stanowić) rozwinięcie celu głównego) dotyczy przedmiotu postępowania, do którego Wnioskodawca zgłosił swój udział, ani też wniosku, że pozostaje z przedmiotem tego postępowania – z przedmiotem sprawy – w ścisłym związku. Zwłaszcza, gdy w tym kontekście, w relacji do wskazanego zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia odwołać się do znaczenia konsekwencji osadzonych na gruncie argumentu z treści oraz funkcji normy sankcjonowanej, której naruszenie (a ściślej rzecz ujmując, przypisanie naruszenia) stanowiło podstawę nałożenia sankcji administracyjnej w tej sprawie, w której – czego również nie można tracić z pola widzenia – Sąd I instancji uwzględnił skargę przedsiębiorcy i uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało zatem stwierdzić brak zaktualizowania się przesłanek zastosowania art. 33 § 2 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie, że funkcja sądownictwa administracyjnego polega w istocie na realizacji celu publicznego wyrażającego się w kontroli legalności działań administracji (por. postanowienie w sprawie II GZ 55/09), a co również nie jest bez znaczenia – zważywszy na zaprezentowane cele statutowe Stowarzyszenia – uzasadniony okazał się również wniosek, że mają one w istocie charakter partykularny, polegający na ochronie interesów podmiotów związanych z działalnością gospodarczą w zakresie ponadgabarytowego (nienormatywnego) transportu drogowego, na co wskazują wprost przywołane powyżej zapisy statutu, jak również uzasadnienie złożonego wniosku, co w konsekwencji wyłącza możliwość przystąpienia Wnioskodawcy jako organizacji społecznej chroniącej interesy o znaczeniu ogólnospołecznym, do niniejszego postępowania w charakterze jego uczestnika. Tym samym, nie ma przesłanek ku temu, by uznać, że wnioskujące Stowarzyszenie ma rzeczywistą zdolność do pełnienia funkcji rzecznika interesu społecznego w tej konkretnej sprawie. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dokonaniu powyższej oceny nie sprzeciwia się również treść art. 165 p.p.s.a., zgodnie z którym postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.