II GSK 629/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1438/19 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr KOC/1931/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od P. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., uwzględnił skargę P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylając tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st Warszawy z dnia 20 lutego 2019 r. oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, uchyliło w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 20 lutego 2019 r., wymierzającej skarżącej karę za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. F. w rej. ul. U. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego o powierzchni rzutu poziomego 0,22 m2 w okresie 30 sierpnia - 3 października 2018 r. i orzekło o wymierzeniu stronie kary pieniężnej w wysokości 1.050 zł. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą faktyczną były wyniki przeprowadzonych w dniach 30 sierpnia 5, 18 i 26 września oraz 3 października 2018 r. kontroli w których toku stwierdzono zajęcie wymienionego pasa drogowego przez nośnik reklamowy LED z wyłączoną treścią. Wysokość kary organ wyliczył przyjmując należną opłatę za 35 dni pozostawania wymienionego obiektu w pasie drogowym, obliczoną jako dziesięciokrotność należnej opłaty liczonej według stawki dziennej wynoszącej 3 zł. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, iż skarżąca była odpowiedzialna za postawienie reklamy w pasie drogowym, czemu sama nie przeczyła. Spornym był natomiast okres pozostawania reklam w pasie drogowym. Sąd wskazał, że strona doprecyzowując na rozprawie wskazała, że chodziło o odliczenie okresów, w których nośnik reklamowy był demontowany - dni wolne od pracy, pora nocna. Wskazała również, że motywy zaskarżonej decyzji sprowadzały się w tym zakresie do przytoczenia niektórych przepisów prawa oraz obliczeń wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu I instancji organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości i precyzyjny okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Za kontrowersyjne i sporne Sąd uznał zakwalifikowanie nośnika reklamowego skarżącej jako trwale połączonego z budynkiem, co miałoby wykluczyć jego czasowy demontaż np. w dniach świątecznych. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że organ nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art, 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst, jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2068 ze. zm.; dalej: u.d.p.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na mocy tych przepisów organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego jedynie za precyzyjnie udokumentowany okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy stwierdzony podczas kontroli pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala okres zajęcia pasa drogowego (liczbę dni zajęcia), który wynika z dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego; II. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejsze sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzekające w niniejszej sprawie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania i ograniczyło się do przytoczenia niektórych przepisów prawa oraz obliczenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, co miało doprowadzić do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w sytuacji, gdy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji został rozpatrzony w całokształcie materiał dowodowy zebrany w sprawie jak również organ odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu; 3) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie twierdzeń pełnomocnika złożonych na rozprawie, że nośnik był demontowany (w dni wolne od pracy, w porze nocnej) za dowód przeciwko ustalonemu przez organy okresowi zajęcia pasa drogowego, podczas gdy na poparcie twierdzeń, że przedmiotowy nośnik był demontowany nie zostały przedstawione żadne dowody, ani w odwołaniu, ani w skardze, ani też nie zostały zawnioskowane na rozprawie; 4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 lutego 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. F. w rejonie ul. U. nr [...] w dniach 30 sierpnia 2018 r. - 3 października 2018 r. przez umieszczenie w nim nośnika reklamowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr KOC/1931/Dr/19. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi ewentualnie, uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez ten Sąd. Organ wniósł również o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem skuteczne okazały się podniesione w punkcie II jej petitum zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w ramach których kasator zasadnie podniósł dokonanie błędnej kontroli decyzji organów obu instancji w aspekcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ległego u podstaw nałożenia na stronę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Podstawą uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st Warszawy z dnia 20 lutego 2019 r. było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organy nie wyjaśnił w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Chodziło bowiem o kwestionowane przez stronę skarżącą i przez nią wskazane dni, w których zgodnie z jej oświadczeniem reklama była demontowana, a więc nie zajmowała pasa drogi publicznej, co w konsekwencji powinno prowadzi do odmiennego sposobu naliczenia kary – kary w wysokości odpowiadającej faktycznemu zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia. Analiza akt niniejszej sprawy, w szczególności zaś materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji, nie dają podstaw do uznania za słusznej przywołanej oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć, jakiej dokonał Sąd I instancji. Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Jeżeli na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego", co oznacza, że stanowi to podlegający ustaleniu fakt, a jednocześnie utożsamia "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem" co oznacza z kolei, że "zajęcie pasa drogowego" - w rozumieniu art. 40 - nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności, albowiem pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" należy rozumieć utrzymywanie stanu zajęcia, co oznacza, że karze podlega utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek - a znajduje on swoje potwierdzenie w ust. 12 w związku z ust. 4 art. 40, w którego świetle, podstawę ustalania opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego, a co za tym idzie również stanowiącej jej wielokrotność kary pieniężnej za jego zajęcie bez zezwolenia, współstanowi liczba dni zajmowania pasa drogowego - liczba dni zajmowania pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia ma istotne znaczenie dla ustalenia prawidłowej wysokości kary pieniężnej nakładanej za ten delikt (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1531/18). W świetle powyższego, za słuszny co do zasady uznać należy wywód Sądu I instancji, iż to rzeczą organu jest jak najpełniejsze zgromadzenie materiału dowodowego dające podstawę do klarownego i niepozostawiającego wątpliwości stwierdzenia istnienia podstaw faktycznych do zastosowania przepisów prawa nakazujących nałożenie kary za stwierdzony przez organ delikt. W przypadku kar nakładanych na podstawie powołanego art. 40 ust. 12 u.d.p. rzeczą organu będzie zatem pozyskanie takiego materiału dowodowego, który pozwoli na stwierdzenie, że do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia doszło oraz w jakim okresie czasu lub w jakich dniach takie zajęcie pasa drogowego miało faktycznie miejsce. Powyższe nie oznacza jednak, że organ obowiązany będzie do poszukiwania dowodów na poparcie podnoszonych przez stronę lub podmiot podlegający karze (dopuszczający się deliktu) twierdzeń lub okoliczności związanych z zajęciem pasa drogowego. Nie ulega wątpliwości, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 954/19). W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, mając powyższe na uwadze oraz mając na uwadze bezsporny fakt zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego drogi powiatowej ul. F. w rej. ul. U. [...] bez zezwolenia, stwierdzić należy, że ustalenia poczynione przez organy w zakresie okresu czasu, w jakim powołany pas drogi był zajmowany, nie były obarczone wadą czyniącą koniecznym wyeliminowaniem z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie administracyjne decyzji, a w konsekwencji poczynienia przez organy ponownych ustaleń faktycznych w powołanym zakresie. Z ustaleń poczynionych przez organy wynikało, że zajęcie pasa drogowego ul. F. w rejonie budynku U. [...], działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] przez skarżącą za pomocą jednostronnego nośnika reklamowego z wyłączoną treścią o wymiarach 1,90 m x 0,12 m, stwierdzono w wyniku przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2018 r. Ponownie przeprowadzone kontrole w dnia 5, 18, 26 września 2018 r. oraz w dniu 3 października 2018 r. wykazał dalsze zajmowanie wskazanego pasa drogowego przez rzeczony nośnik reklamowy. Ustalenia te znajdowały swoje potwierdzenie w protokole kontroli nr ZDM.GKP.4043/7412/2018, karcie kontroli pasa drogowego nr [...] oraz dokumentacji fotograficznej opatrzonej datami, w których zdjęcia zostały wykonane. Fakt, że z dowodów tych wynikało, iż nośnik reklamowy w datach przeprowadzonych kontroli nie zmienił swojego położenia względem jego umiejscowienia podczas pierwszej kontroli pozwalał na uznanie, jak uczyniły to organy, że powołany pas drogowy był zajmowany w okresie od 30 sierpnia 2018 r. do 3 października 2018 r., a więc w okresie udokumentowanym w wyniku przeprowadzonych kontroli. Strona skarżąca kwestionując przyjęty przez organ za podstawę nałożenia kary czasookres zajęcia pasa drogowego wskazała, twierdząc na rozprawie przed Sądem I instancji, że sporna reklama była demontowana w dni wolne od pracy i w okresie nocnym. Stwierdzić wobec powyższego należy, co również słusznie zauważył organ, że twierdzenia skarżącej nie znajdują potwierdzenia w jakimkolwiek materiale dowodowym czy dokumencie poświadczającym, iż w istocie reklam była demontowana przez stronę w porze nocnej i w dni wolne od pracy. Szczególnie istotnym wobec takiego stanowiska strony, które znalazło aprobatę Sądu I instancji, było wykazanie, że faktycznie sporna reklama była demontowana na okres dni wolnych od pracy, albowiem potwierdzenie tejże okoliczność mogłoby mieć wpływ na ustalenie ilości dni faktycznego posadowienia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Okoliczność demontowania rzeczonego nośnika reklamowego na noc pozostaje natomiast bez wpływ dla ustalenia dni zajmowania pasa drogowego przez reklamę albowiem art. 40 ust. 4 u.d.p. wprost określa, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Tym samym bez znaczenia było czy reklama była czy też nie była demontowana na noc. Podsumowując, stwierdzić należy, że w sprawie nie było podstaw do uznania, iż organ wadliwie ustalił wysokość należnej kary z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przyjmując błędną ilość dni, w których pas drogowy był zajmowany przez reklamę, co miało być następstwem naruszenia zasada prowadzenia postępowania dowodowego przez organ. Jak już wskazano, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie nielegalnego zajmowania przez reklamę skarżącej pasa drogowego w okresie od 30 sierpnia do 3 października 2018 r. Przedstawione zaś przez stronę stanowisko podważające to ustalenie nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami, w tym dowodami wskazującymi na niezajmowanie przez reklamę pasa drogowego w daniach wolnych od pracy, których to dni wolnych od pracy strona również nie sprecyzowała w sposób konkretny i jednoznaczny. Brak było zatem podstaw do uznania, że organ naruszył zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasadę podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Brak jest również podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja w sposób wystarczający wskazywała na podstawę prawną nałożenia na stronę kary i jej wysokości oraz na dowody, które stanowiły podstawę nałożenia tejże kary, w tym dowody z których wynikało uznanie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia w okresie ustalonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Mając powyższe na uwadze, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku. O kosztach, jak w punkcie trzecim sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).