II GSK 625/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 74/20 w sprawie ze skargi R. w S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. w Sz. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 74/20, oddalił skargę R. Z. S. W. w S., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. R. Z. S. W. w S wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 2299 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935]); powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 154 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie rozważono w sposób należyty całego materiału dowodowego: - nieprawidłowości w sposobie prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, przejawiające się w wydaniu decyzji bez nie budzącego wątpliwości wyjaśnienia czy w niniejszej sprawie istnieją przesłanki pozwalające uznać, że po stronie D. Ł. powstał obowiązek podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w wymienionym w decyzji zakresie, - rozstrzygnięcie na podstawie bezpodstawnego ustalenia, iż, niniejsza umowa nie była poddawana sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych, nieuprawnionej oceny stanu technicznego, nie posiadając odpowiedniej wiedzy w zakresie udrażniania urządzeń wodnych, - pominięcie okoliczności, że w niniejszej sprawie przeprowadzono sprawdzian pod kątem wad fizycznych dzieła, o czym świadczą protokoły odbioru robót, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, będących przedmiotem niniejszego postepowania administracyjnego; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a., oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez: powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji organu drugiej instancji bez odniesienia się do niej w sposób wyczerpujący w kontekście konkretnych zarzutów skargi, zaś prezentowane w literaturze przedmiotu i judykaturze stanowisko bezsprzecznie nakłada na Sąd obowiązek szczegółowego uzasadniania swojego stanowiska, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej, co sprawia, że przedstawienia w uzasadnieniu własnego stanowiska sądu nie można zastępować aprobatą stanowiska organów orzekających, jedynie poprzez ich powtórzenie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie R. Z. S. W. w S przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa NFZ w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 P.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwie przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania oraz oceny, że do umowy zawartej przez skarżącego kasacyjnie z uczestniczką postępowania, należało stosować przepisy dotyczące umowy zlecenia, bowiem była to umowa o świadczenie usług, nie zaś umowa o dzieło, co uzasadniało wniosek, że z tytułu wykonywania tej umowy zainteresowana podlegała obowiązkowi ubezpieczenia. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 154 K.p.a., polegający na nienależytym rozważeniu materiału dowodowego i braku należytego wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy istniały przesłanki pozwalające uznać, że po stronie D. Ł. powstał obowiązek podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w wymienionym w decyzji zakresie. Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego toczyło się w trybie zwykłym. Organy obu instancji, rozstrzygając tę sprawę, a Sąd I instancji rozpoznając ją przez kontrolę zgodności z prawem, nie stosowały art. 154 K.p.a. Przepis ten reguluje bowiem nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, z której strona nie nabyła prawa. Przepis ten nie był stosowany w rozpoznawanej sprawie, zatem nie mógł zostać naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zakres postępowania dowodowego określony jest granicami materialnymi rozpoznawanej sprawy administracyjnej, te zaś wyznaczone są treścią art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach". Przepis ten stanowi, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi. Norma prawa materialnego rekonstruowana z przywołanego przepisu wyznaczała przedmiot postępowania w sprawie, a tym samym ramy oraz zakres postępowania wyjaśniającego oraz koniecznych do przeprowadzenia w tym postępowaniu ustaleń. Wymagało więc rozstrzygnięcia podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu albo niepodleganie temu ubezpieczeniu przez zainteresowaną we wskazanym w zaskarżonej decyzji okresie, w związku z wykonywaniem przez nią pracy na podstawie zawartej ze skarżącym umowy. Wobec treści przywołanego przepisu ustawy o świadczeniach zakres postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie wyznaczały również stosowne przepisy K.c. Z przepisów regulujących umowę o dzieło (art. 627 K.c. i nast.) wynika, że między stronami umowy o dzieło nie występuje jakikolwiek stosunek zależności lub podporządkowania, że przyjmujący zamówienie, zobowiązując się do wykonania dzieła, może współdziałać z zamawiającym, jeżeli współdziałanie to jest potrzebne do wykonania dzieła i nie ciąży na nim zasadniczo obowiązek osobistego wykonania dzieła chyba, że wynika to z umowy o dzieło lub charakteru dzieła, że przedmiot umowy o dzieło może być określony w różny sposób i różny może być stopień dokładności takiego określenia, pod warunkiem że nie budzi wątpliwości, o jakie dzieło chodzi oraz, że cechą konstytutywną dzieła jest samoistność (materialnego lub niematerialnego) rezultatu. Przedmiotem umowy o dzieło jest więc doprowadzenie do powstania samoistnego, jednorazowego oraz weryfikowalnego rezultatu (materialnego lub niematerialnego), bez względu przy tym na rodzaj i intensywność świadczonej w tym celu pracy i staranności. Oznacza to, że dzieło jest w każdym przypadku wytworem przyszłym, który w momencie zawarcia umowy nie istnieje. Ponadto istotnym kryterium umożliwiającym odróżnienie umowy o dzieło od umowy zlecenia lub umowy o świadczenie usług jest możliwość poddania dzieła sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych, co stanowi jednocześnie charakterystyczny (i dystynktywny) element umowy o dzieło. Z kolei z przepisów K.c. odnoszących się do umów o świadczenie usług, do których odpowiednio mają zastosowanie przepisy o zleceniu (art. 750 K.c. w związku z art. 734 K.c. i nast.) wynika, że przedmiotem tychże umów jest wykonywanie lub wykonanie czynności dla innej osoby (osób) i w jej (ich interesie), które polega na zobowiązaniu do starannego działania, z czym łączy się jednocześnie brak uzgodnienia obowiązku osiągnięcia szczegółowo określonego, przyszłego, samoistnego materialnego lub ucieleśnionego materialnie rezultatu, uznawanego za kryterium prawidłowego spełnienia świadczenia głównego przez wykonującego usługę (stąd jest to umowa starannego działania, a nie rezultatu), jak i na osobistym spełnieniu świadczenia przez wykonawcę (usługobiorcę; zleceniobiorcę). Umowy te charakteryzuje oparcie ich na szczególnym zaufaniu do wykonującego usługę. Tak określone prawne ramy postępowania, w których zobowiązany był rozstrzygać organ administracji, zwłaszcza że granica między usługami a dziełem może "bywać płynna" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 2000 r., sygn. akt IV CKN 152/00) powodowały, iż ocena umów z punktu widzenia art. 353¹ K.c. wymagała skutecznego wykazania przez organ, że umowa o dzieło, którą zawarły strony nie odpowiada właściwości tego stosunku prawnego, a strony łączył inny stosunek prawny (por. wyrok SN z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II UK 454/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżącego nie podważyło oceny Sądu I instancji, że sporna umowa nie jest umową o dzieło – umową o rezultat usług, lecz umową o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy K.c. dotyczące zlecenia. Przedmiot umowy o dzieło może być określony w różny sposób i różny może być stopień dokładności takiego określenia, pod warunkiem że nie budzi wątpliwości, o jakie dzieło chodzi oraz że cechą konstytutywną dzieła jest jednorazowość, samoistność (materialnego lub niematerialnego) rezultatu, który jest weryfikowalny. Uwzględniając znaczenie tego charakterystycznego (i dystynktywnego) elementu umowy o dzieło, o istnieniu którego należy wnioskować na podstawie normatywnej treści art. 638 § 1 K.c., a w przypadku konkretnej umowy – jej treści, czy strony określiły w umowie cechy i parametry indywidualizujące dzieło, albowiem brak kryteriów określających pożądany przez zamawiającego wynik (wytwór) umowy prowadzi do wniosku, że przedmiotem zainteresowania zamawiającego jest wykonanie określonych czynności, a nie ich rezultat. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że sporna umowa nie jest umową o dzieło – umową o zindywidualizowany rezultat usług – lecz umową o świadczenie usług w postaci naprawienia rowu poprzez przywrócenie jego sprawności hydraulicznej. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, w umowie nie został określony wymagany końcowy efekt, który byłby sparametryzowany, a tym samym podlegający obiektywnej, mierzalnej weryfikacji. Słusznie zatem uznano, że w omawianej sytuacji mamy do czynienia z wykonywaniem czynności faktycznych, mających na celu uporządkowanie rowu w sposób podlegający ocenie pod kątem staranności działania, a nie mierzalnego rezultatu (podobnie jak w przypadku sprzątania pomieszczenia). W takich przypadkach można dokonać oceny jakości wykonania zadania, ale nie ze względu na spełnienie zamierzonych, mierzalnych parametrów, ale ze względu na ocenę staranności działania. Czynności zainteresowanej nie zmierzały do powstania nowego bądź zmodyfikowanego ale samoistnego dzieła o indywidualnym charakterze. Praca wykonana przez zainteresowaną nie prowadziła do rezultatu w postaci dzieła, ale charakteryzowała się wykonaniem zobowiązania zgodnie z jego treścią (art. 353 K.c.). Przy tak zakreślonych ramach niezbędnych ustaleń postępowania za niezasadny należało uznać zarzut, w oparciu o który skarżący podważa akceptację przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dokonaną przez organ niezgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Należy zauważyć, że według art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w ust. 1 (czyli indywidualnej sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do której zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń) zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Z kolei na mocy ust. 3a art. 109 tej ustawy, w przypadku, gdy wnioskodawcą jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych albo Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, do wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawca dołącza kopie posiadanych dokumentów i informacje uzasadniające treść żądania. Zatem na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, który w niniejszej sprawie był wnioskodawcą, spoczywał przede wszystkim obowiązek przedłożenia dowodów uzasadniających treść żądania i ZUS z tego obowiązku się wywiązał. Przedłożył umowy, które w świetle art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, wiążąc podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu z wykonywaniem pracy na podstawie określonych w nim umów, miały zasadniczy walor. Ponadto poprzez zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., skarżący kasacyjnie w istocie nie podważył dokonanych ustaleń faktycznych, a charakter prawny ocenianej umowy – jakim był zgodny zamiar stron umowy, co już należy do zagadnienia stosowania prawa materialnego, np. art. 65 K.c. Przy czym - z uwagi na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – należy podkreślić, że przepis art. 65 § 2 K.c. w zakresie, w jakim przy badaniu umów daje pierwszeństwo kryterium zgodnego zamiaru stron, nie znajduje zastosowania przy kwalifikowaniu umów dla potrzeb ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Nie może i nie powinno bowiem budzić żadnych wątpliwości, że – nawet jeżeli taki byłby zgodny zamiar kontrahentów, strony umowy nie mogą oświadczeniem woli kształtować swoich publicznoprawnych obowiązków odmiennie, niż wynika to z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Autonomia woli stron w zakresie odnoszącym się do kształtowania treści umowy nie może bowiem prowadzić do nadawania tej umowie treści odmiennych od tych, które wynikają z przyjętych umową postanowień, a tym samym prowadzić do dowolnego kwalifikowania zawartej umowy, wbrew jej treści oraz wbrew prawu i mieć przesądzający charakter (zob. wyroki NSA z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1492/18; w sprawach: II GSK 135/19, II GSK 106/19, II GSK 115/19, II GSK 86/19). W tej sytuacji, kwestionując ocenę Sądu I instancji, a co za tym idzie również organów administracji publicznej odnośnie do prawnego charakteru spornej umowy, skarżący niezasadnie upatrywał wadliwości tej oceny w naruszeniu wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie ze wskazaniami sformułowanymi w tym przepisie Sąd I instancji prawidłowo odtworzył granice materialne i formalne rozpoznawanej (przez kontrolę) sprawy administracyjnej, określając wzorzec normatywny dokonywanej kontroli. Zgodnie natomiast z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego, a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W przypadku uzasadnienia zaskarżonego wyroku żadna z powyższych sytuacji nie zachodzi. Okoliczność, że Sąd I instancji, po przeprowadzeniu procesu kontroli decyzji i poprzedzającego ich wydanie postępowania, aprobując w pełni stanowisko organów administracji, powtarza ich argumentację, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).