II GSK 606/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Wałczu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 463/25 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wałczu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 463/25 oddalił złożoną przez Prokuratora Rejonowego w Wałczu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (zwanego dalej SKO) z dnia 14 maja 2025 r., nr [...] orzekającą, na skutek sprzeciwu tego Prokuratora, o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności dotychczasowej decyzji Starosty Powiatu W. z dnia 29 października 2018 r., nr [...] o zarejestrowaniu na rzecz K. sp.k. z siedzibą w W. ciągnika rolniczego marki B., nr nadwozia [...]. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano prawidłowo stosując art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251, zwanej dalej p.r.d.) i § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2355, zwanego dalej r.r.p.), a także art. 3 pkt 37 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 167/2013 z dnia 5 lutego 2013 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów rolniczych i leśnych (Dz.Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 60, s. 1, zwanego dalej rozporządzeniem nr 167/2013). Decyzja kwestionowana sprzeciwem Prokuratora Rejonowego w Wałczu nie była obarczona wadą nieważności, bowiem naruszenie prawa, jakim ją dotknięto nie miało charakteru rażącego. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1904/22 oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 295/22 uchylającego decyzję SKO orzekającą o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. W ocenie prawnej NSA przyznał, że naruszenie przez Starostę art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. i § 3 ust. 1 pkt 1 r.r.p. było oczywiste, jednakże SKO nie wykazało, czy naruszenie to było naruszeniem "o charakterze rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Wykonując tę ocenę Sąd I instancji stwierdził, że końcowo nie dopatrzył się po stronie decyzji dotychczasowej o rejestracji pojazdu wady nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co sprawiło, że ponownie wydana decyzja SKO orzekająca o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności okazała się prawidłowa i usprawiedliwiała oddalenie skargi. W ocenie Sądu I instancji, skoro pojazd przed rejestracją przeszedł badanie techniczne, oznaczało, że spełnił warunki techniczne i nie powodował zagrożenia dla ruchu drogowego, ani też zagrożenia dla osób i mienia. Sam właściciel uzyskując decyzję o rejestracji pojazdu poruszał się nim zaś w zaufaniu do organów państwa. Z tych powodów trwałość decyzji ostatecznej należało ocenić jako wartość, która powinna korzystać z pierwszeństwa przed dostrzeżonym przez SKO i Sądy obu instancji "oczywistym" naruszeniem przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. i § 3 ust. 1 pkt 1 r.r.p. W uzasadnieniu podkreślono też skalę (ponad 6 tys. podobnych ciągników spoza UE), co do których znaczna część była rejestrowana bez wymaganej homologacji, a więc na podstawie zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego. Za odmową stwierdzenia nieważności przemawiała również ewentualność wzruszenia "wtórnych decyzji", tj. rejestrujących pojazdy na kolejnych nabywców, co oceniono jako "dolegliwe", zwłaszcza gdy środki na zakup pojazdu pochodziły z kredytu. Niezależnie od tego, ustawodawca zapowiedział zmianę przepisów i abolicję stanów naruszeń, jakie stały się przedmiotem aktualnie prowadzonego postępowania. W ocenie Sądu I instancji, przepisy art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 5 r.r.p. uległy naruszeniu, bowiem do wniosku o rejestrację pojazdu, sprowadzonego spoza UE, właściciel nie załączył świadectwa zgodności WE ani też świadectwa zgodności wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji, względnie dopuszczenia jednostkowego lub decyzji o uznaniu dopuszczenia jednostkowego albo świadectwa dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu. Jednakże stopień tego naruszenia, z przedstawionych wcześniej względów, nie mógł być uznany końcowo za kwalifikowany, tj. rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w Wałczu. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci: - art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. poprzez wadliwe uznanie, że skutki społeczno-ekonomiczne rejestracji ciągnika B. uniemożliwiały stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie rejestracji tego pojazdu, podczas gdy decyzja Starosty o zarejestrowaniu pojazdu została wydana bez obligatoryjnego dokumentu stanowiącego podstawę rejestracji pojazdu; funkcjonowanie takiej decyzji jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zasadą zaufania obywatela do organów. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. poprzez wadliwe uznanie, że skutki społeczno-ekonomiczne rejestracji ciągnika B. uniemożliwiały stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie rejestracji tego pojazdu, podczas gdy decyzja Starosty o zarejestrowaniu pojazdu została wydana bez obligatoryjnego dokumentu stanowiącego podstawę zarejestrowania pojazdu; funkcjonowanie takiej decyzji jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zasadą zaufania obywatela do organów. Na wstępie podkreślić wymaga, że zaskarżony wyrok wymagał od Sądu I instancji uwzględnienia, zgodnie z art. 153 i art. 190 p.p.s.a., wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1904/22 oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 295/22 uchylającego decyzję SKO orzekającą o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. W ocenie prawnej NSA przyznał, że naruszenie prawa w postaci art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. i § 3 ust. 1 pkt 1 r.r.p. było oczywiste, ale SKO nie wykazało, czy naruszenie to było naruszeniem "o charakterze rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Zatem w granicach badanej sprawy należało wyłącznie ocenić, czy wykazane oczywiste naruszenie, jakiego dopuścił się Starosta Powiatu W. wydając decyzję z dnia z dnia 29 października 2018 r., nr [...] o zarejestrowaniu na rzecz K. sp.k. z siedzibą w W. ciągnika rolniczego marki B., nr nadwozia [...] było, czy też nie było równocześnie naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew ocenie Sądu I instancji, decyzja dotychczasowa dokonująca rejestracji pojazdu z naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 r.r.p. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zaś decyzja organu nadzoru (SKO) odmawiająca stwierdzenia takiej wadliwości (stwierdzająca "brak przesłanek stwierdzenia nieważności" na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zasługiwała na eliminację z obrotu prawnego, jako obarczona wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d., rejestracji pojazdu dokonuje się na podstawie m.in. świadectwa zgodności WE albo świadectwa zgodności wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, dopuszczenia jednostkowego pojazdu, decyzji o uznaniu dopuszczenia jednostkowego. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 lit. a oraz art. 3 pkt 37, 38, i 40 rozporządzenia nr 167/2013 dopuszczenie pojazdu do ruchu po raz pierwszy w Unii Europejskiej oznacza nakaz spełnienia wymogów homologacyjnych właściwych dla pojazdów nowych, co z mocy art. 38 ust. 1 tego rozporządzenia, wymagało przedstawienia podczas rejestracji homologacji typu UE. Przepis art. 38 ust. 1 rozporządzenia nr 167/2013 wymaga homologacji typu UE dla pojazdów rolniczych, w tym ciągników kategorii T (art. 2 ust. 1 lit. a tego rozporządzenia) w przypadku pojazdów nowych, tzn. wcześniej nie rejestrowanych i nie dopuszczanych do ruchu (art. 3 pkt 37 tego rozporządzenia), przy czym przez pojazd nie dopuszczony wcześniej do ruchu rozumie taki, który wcześniej nie był udostępniony w UE, bowiem "dopuszczenie" oznacza pierwsze wykorzystanie w UE pojazdu (art. 3 pkt 40 tego rozporządzenia). Nie ulega więc kwestii, że właściciel pojazdu sprowadzonego spoza UE (a do takich należał ciągnik B. w badanej sprawie) zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. obowiązany był załączyć do podania o rejestrację pojazdu świadectwo zgodności WE, w celu wykazania, że pojazd spełnił określone w UE wymogi homologacyjne stawiane przez art. 38 rozporządzenia nr 167/2013. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określone w art. 3 pkt 37 i 40 rozporządzenia nr 167/2013 terminy "dopuszczenie" i "pierwsze wykorzystanie w Unii pojazdu" powodują, że przy rejestracji ciągnika rolniczego wymaga się przedstawienia dokumentu określonego w art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. (wyrok z dnia 9 września 2025 r., sygn. akt II GSK 917/25, CBOSA). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 2302/23 (CBOSA) stwierdzono, że przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. znajduje w sposób bezwzględny zastosowanie w stosunku do ciągnika rolniczego B. pochodzącego spoza UE, skoro regulacje art. 3 pkt 37-40 rozporządzenia nr 167/2013 przed pierwszym dopuszczeniem do ruchu na terytorium UE wymagają spełnienia warunków homologacji w reżimie tego rozporządzenia w sposób właściwy dla nowego pojazdu. Dokonanie rejestracji pojazdu i dopuszczenie go do ruchu bez świadectwa zgodności WE oraz oparcie się wyłącznie na zaświadczeniu o badaniu technicznym pojazdu było więc rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 r.r.p. i odpowiadało wadze naruszenia określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rejestracja pojazdu nastąpiła bowiem wbrew jednoznacznemu wymogowi legitymowania się przez właściciela wprost określonym przez te przepisy dokumentem, którego do wniosku o rejestrację nie załączono (wbrew wymogowi § 2 ust. 5 r.r.p.). Takie naruszenie było naruszeniem jednoznacznym, widocznym "na pierwszy rzut oka" i bezdyskusyjnym. Jego waga sprawiała, że decyzja dotychczasowa nie mogła w dalszym ciągu korzystać z domniemania prawidłowości (art. 16 § 1 k.p.a.) i względy praworządności określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesądzały o konieczności udzielenia im pierwszeństwa przed względami pewności, czy też stabilizacji obrotu prawnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że dokonanie rejestracji ciągnika rolniczego B. sprowadzonego spoza obszaru UE wyłącznie w oparciu o zaświadczenie o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu jest rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. i wymaga stwierdzenia nieważności decyzji dokonującej takiej rejestracji. Warto wskazać pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 28 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1212/25 (CBOSA), gdzie stwierdzono, że pojazd taki, jako wykorzystywany na terenie UE po raz pierwszy wymaga bezwzględnie szczególnego zezwolenia na dopuszczenie do ruchu. Przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. jest bowiem niesporny co do swojego znaczenia i nie rodzi istotnych wątpliwości interpretacyjnych; nadto względy celowościowo-funkcjonalne nie są w stanie uzdrowić takiej wady, którą tu należy kwalifikować jako wadę nieważności. Również w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1107/25 (Lex nr 4013899) stwierdzono, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji pojazdu marki B. po raz pierwszy na terenie UE należało uwzględnić, że przepis stanowiący podstawę takiej decyzji (w postaci art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d.) był jednoznaczny, pozwalał na odkodowanie treści normy na podstawie reguł wykładni językowej i wymagał aby pojazd legitymował się homologacją uzyskaną zgodnie z wymogami art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 167/2013; niespełnienie tego wymogu prowadziło do wady rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji pojazdu. W nieuprawniony sposób przyjął Sąd I instancji, za SKO, iż wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotychczasowej stało na przeszkodzie to, że zaświadczenie o badaniu technicznym w swej istocie dawało gwarancję bezpieczeństwa poruszenia się po drodze pojazdu spełniającego wymogi bezpieczeństwa, choć bez wymaganego prawem świadectwa zgodności WE. Skoro regulacja art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. jednoznacznie wskazywała rodzaj dokumentu wymagającego załączenia do podania o rejestrację pojazdu, to względy wykładni funkcjonalnej (wskazujące na podobną rolę homologacji i badania technicznego) nie mogły mieć znaczenia w sprawie. Również wskazana przez Sąd I instancji znaczna liczba przypadków podobnych do tych, jaki miał miejsce w badanej sprawie oraz projektowane zmiany w ustawodawstwie nie odnajdują żadnego powiązania z kryterium legalności, jakie z wyłącznością przesądza o kierunku rozstrzygnięcia sądu zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267). Dostatecznej podstawy odmowy stwierdzenia nieważności nie mogły stanowić dla SKO skutki decyzji uwzględniającej sprzeciw prokuratorski w postaci ewentualnego wzruszenia "wtórnych decyzji", tj. rejestrujących pojazdy na kolejnych nabywców. Zupełnie pominięto, że nie każda eliminacja decyzji stanowiącej następnie podstawę wydania kolejnej decyzji rodzi podstawę wzruszenia całego ciągu rozstrzygnięć. W art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wskazano na taką podstawę tylko wówczas gdy decyzja, o którą oparto kolejną decyzję została "uchylona lub zmieniona"; wyraźnie zatem pominięto tak eksponowany przez Sąd I instancji przypadek stwierdzenia nieważności, decyzji, która następnie pozwalała wydać kolejną decyzję o rejestracji pojazdu na rzecz następnego właściciela. Na różnice w trybach nadzwyczajnych służących do eliminacji decyzji kolejnych, opartych na pierwotnej (wzruszonej w trybie stwierdzenia nieważności) Naczelny Sąd Administracyjny zwracał już uwagę w swoim orzecznictwie (zob. wyroki z dnia 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 2280/25 i z dnia 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 2278/25, CBOSA). Tym samym traci na znaczeniu argument idący jeszcze dalej, tzn. wskazujący na konieczność uzdrawiania skutków umów przenoszących własność pojazdu na drodze cywilnej, skoro przepisy prawa publicznego nie przewidują mechanizmu tamującego tytułu do korzystania z rejestracji pojazdu dokonanej przez kolejnego właściciela. Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 orzekł jak w sentencji.