II GSK 605/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1009/17 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 lutego 2017 r. nr O.Ł.Z-3.4241.153.2015.as w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz F. Sp. z o.o. w Warszawie11 200 (jedenaście tysięcy dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (Skarżąca, Spółka) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 lutego 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddalił skargę. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W lipcu 2011 r. organ zawiadomił M. R. (właściciela działek) oraz skarżącą (dzierżawcę nieruchomości) o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi z drogi krajowej nr 45 Opole-Wieluń do działek o numerach ewidencyjnych (...) i (...) położonych w miejscowości (...) przy ul.(...). Postanowieniem z 20 marca 2013 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone. Postanowieniem z 19 stycznia 2015 r. sygn. akt I Ns (...)Sąd Rejonowy w W. dokonał rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie G. oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr (..), stanowiącej własność Skarbu Państwa i oddanej w trwały zarząd GDDKiA w Łodzi, a nieruchomościami przyległymi działką nr (...) i (...) stanowiącymi własność M. R.. uznając, że granica pomiędzy ww. nieruchomościami jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji Burmistrza W. Postanowieniem z dnia 6 maja 2015 r. Sąd Okręgowy w Sieradzu sygn. akt I Ca (..) oddalił apelację. Z uwagi na powyższe, postanowieniem z 25 czerwca 2015 r. zostało podjęte postępowanie w sprawie. W kwietniu 2016 r. organ poinformował o zakończeniu postępowania. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik Skarżącej wniósł o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie. Postanowieniem z 6 czerwca 2015 r. organ odmówił uzupełnienia materiału dowodowego. W uzasadnieniu powołał wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1666/11 i wyrok NSA z 27 marca 2014 r. (oddalający skargę kasacyjną M. R. od powyższego wyroku) i zawarte w nich stanowisko, że w toku postępowania nie potwierdzono legalności istnienia zjazdu. Odnosząc się do powierzchni zajętego pasa drogowego, organ wyjaśnił, że długość zjazdu wyniosła 3,7 m, zaś szerokość 13 m, co dało łącznie 48,10 m2. Natomiast okres zajęcia pasa drogowego, dla potrzeb wyliczenia kary pieniężnej z tytułu wybudowania zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, wyniósł 211 dni, tj. od przeprowadzonych oględzin w dniu 17 sierpnia 2015 r. do przeprowadzonych oględzin w dniu 15 marca 2016 r. Stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego została określona zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 poz. 1608, dalej "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z lipca 2011 r.") Wobec powyższego kara pieniężna ustalona zgodnie z art. 29a ust.1 u.d.p. wyniosła 101 491 zł, czyli dziesięciokrotność 48,10 m2 x 1,00 zł/m2 x 211. Decyzją z 16 lutego 2017 r. GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła Spółka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zdaniem Sadu I instancji sprawie nie ulega wątpliwości, że na wybudowanie zjazdu z drogi krajowej Nr 45 O.-W.do działek o numerach ewidencyjnych (...) i (...) położonych w miejscowości G. przy ul. (...) nie zostało wydane zezwolenie zarządcy drogi. GDDKiA bowiem wskazywał, że takie zezwolenie nie było wydawane, a skarżąca nie twierdziła, że takie zezwolenie posiada, czy też posiadała. Podobnie zezwolenia takiego nie posiadała także właściciel nieruchomości M.R. W ocenie WSA, Skarżąca nie ma racji. Organem właściwym w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia i do prowadzenia tego postępowania zarówno w dniu sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania 15 lipca 2011 r., jak w całym toku postępowania, był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej u.d.p.) opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Zajęta powierzchnia pasa drogowego drogi krajowej została przez organ wyliczona poprzez iloczyn szerokości zjazdu (3,7 m) i długości zjazdu (13 m), co dało łącznie 48,10 m2. Podkreślił, że dokonując powyższych wyliczeń, organ opierał się na mapie sporządzonej przez biegłego geodetę w sprawie przed Sądem Rejonowym w W. o rozgraniczenie. Ilość zajmowanych dni, została przez organ ustalona na 211 dni, tj. od przeprowadzonych oględzin 17 sierpnia 2015 r. do kolejnych oględzin 15 marca 2016 r. Natomiast stawka opłaty za zajęcie 1 m2 został przez GDDKiA ustalona na podstawie § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z lipca 2011 r. i wyniosła 1 zł/m2. Niniejsze rozporządzenie weszło w życie 19 lipca 2011 r. i obowiązuje nadal. Tym samym organ prawidłowo ustalił stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej – zajęcie pasa drogi krajowej bez zezwolenia dotyczyło okresu od 17 sierpnia 2015 r. do 15 marca 2016 r., decyzja w I instancji została wydana 21 czerwca 2016 r., zaś w II instancji 16 lutego 2017 r. Organ nie miał możliwości zastosowania stawek obowiązujących w 2008-2009 r., gdyż po pierwsze, nie orzekał o zajęciu pasa drogowego w tamtym okresie, a po drugie, decyzje w sprawie nie były wydawane w 2008 czy 2009 r., aby stosować obowiązujące w tamtym czasie rozporządzenie i wskazane w nim stawki. WSA uznał za prawidłowe ustalenie przez organ wysokości kary za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia poprzez dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego tzn. 10 x 3,7 m x 13 m x 211 x 1 zł/m2, co stanowi kwotę 101 491 zł. W myśl bowiem art. 29 a ust. 1 pkt 1 u.d.p. za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. W ocenie Sądu I instancji, organ administracji nie naruszył również innych przepisów, w tym przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 11 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem podjął niezbędne czynności w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Poprzez uzasadnienia faktyczne i prawne organ nie naruszyły też normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 k.p.a. Uzasadnienie zawiera wskazane prawem elementy. Mając powyższe na uwadze, WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego art. 29a ust.1 pkt 1 i art. 40 ust. 4 u.d.p. w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji kiedy w sprawie w chwili zajęcia pasa bez zezwolenia obowiązywały inne przepisy, a nadto Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie była zarządcą drogi w świetle obowiązujących przepisów, na które powołuje się organ wydając zaskarżoną decyzję. 2. naruszenie prawa materialnego art. 18 ust. 1 i art. 19 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.p. oraz art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 pkt 9, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest poprzez uznanie, że na podstawie tych przepisów w dacie orzekania w sprawie decyzji ostatecznej Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad posiadała w zarządzie działkę nr (...) (pas drogowy) pod drogą krajową nr 45, w sytuacji kiedy w chwili posadowienia zjazdu strona dysponowała prawomocną decyzją Burmistrza W. o warunkach zabudowy zjazdu z dnia 9 grudnia 2010 r. i w sytuacji wydania późniejszej decyzji Starosty W. z dnia 17 października 2011 r. o przekazaniu działkę nr (...)pod drogą krajową nr 45 w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o przekazaniu przedmiotowych działek na których posadowiono zjazd w zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. 3. naruszenie art. 4 pkt 1 w związku z art. 34 u.d.p. poprzez uznanie za prawidłowy sposób wyliczenia przez organ orzekający o karze pieniężnej powierzchni zajętego pasa, w sytuacji kiedy organ nie wskazał żadnym dowodem przebiegu granicy pasa drogowego. 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie tego środka w sytuacji gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego wskazanego powyżej, które miały wpływ na wynik sprawy, a w związku z czym powołany przepis powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie niniejszego środka, w sytuacji gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 7, 8, 77 k.p.a., a w konsekwencji również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym powołany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. miał zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności w sytuacji braku przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego przez organy orzekające. 6. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchybieniu przez Sąd I instancji obowiązkowi zbadania z urzędu wszelkich naruszeń prawa w granicach sprawy, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Zarządzeniem z dnia 30 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna, jednak nie wszystkie zarzuty zasługują na uznanie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie była zarządcą drogi w świetle obowiązujących przepisów, na które powołuje się organ wydając zaskarżoną decyzję, nie jest zasadne. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. W myśl zaś art. 19 ust. 2 u.d.p., zarządcami dróg (...), są dla dróg: krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; wojewódzkich - zarząd województwa; powiatowych - zarząd powiatu; gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Niekwestionowane w sprawie jest, że droga oznaczona numerem 45 na trasie Opole-Wieluń przebiegająca przez w miejscowości G., jest drogą krajową. Fakt ten znajduje potwierdzenie w uchwała Rady Ministrów Nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, opublikowana w Monitorze Polskim z 1986 r. Nr 3 poz. 16. Zgodnie z § 1 tej uchwały: "Do kategorii dróg krajowych zalicza się drogi określone w załączniku do uchwały". Zgodnie z tym załącznikiem, ciąg drogi krajowej nr 45 został określony jako Złoczew-Wieluń-Praszka-Kluczbork-Bierdzany-Jełowa-Opole". Ponadto, przebieg drogi krajowej nr 45 potwierdza także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, jak również kolejne wydane w tej sprawie oraz obowiązujące w dacie rozpatrywania sprawy zarówno w I jak i II instancji, rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych. Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych od 1 kwietnia 2002 r. stał się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 18 ust. 1 pkt 1 u.d.p.), zastępując wcześniejszy organ Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, zmiana ta nastąpiła na mocy art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2002 Nr 25, poz. 253) zmieniającej ustawę o drogach publicznych. Uwzględniając powyższe podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że od tego też czasu zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem składu orzekającego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabył prawa trwałego zarządu gruntami położonymi w pasie drogowym (w tym również drogi krajowej nr 45) na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 u.d.p. Do tej kwestii odniósł się m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z 29 czerwca 2011 r., IV CSK 509/10, LEX nr 1129150, w którym stwierdził, że "Artykuł 22 ust. 1 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych nie wysławia expressis verbis wskazania, że zarząd drogi uzyskuje ex lege trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, jednakże z jego treści odczytywanej łącznie z unormowaniem zawartym w art. 21 ust. 1 tej ustawy wynika, że powstanie tego zarządu nie jest uwarunkowane wydaniem przez zarządcę drogi decyzji przewidzianej w art. 45 u.g.n. Uzyskanie przez zarząd drogi trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej jest możliwe m.in. dlatego, że podstawowe warunki zarządu drogowego, w tym dotyczące okresu jego trwania (ściślej rzecz ujmując – braku ograniczenia czasowego) i odpłatności, określone zostały ustawowo. Pozwala to stwierdzić, że z chwilą utworzenia przez zarządcę drogi jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, jednostka ta uzyskuje trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Skutek ten, podobnie jak przewidziany w art. 17 ust. 3 u.g.n., powstaje z mocy ustawy". Pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. W związku z czym fakt, że Starosta W. dopiero decyzją z 17 października 2011 r. przekazująca w trwały zarząd GDDKiA m. in. działkę o nr ewidencyjnym 298/1, nie wpływa na prawidłowość stanowiska WSA, że zarządcą przedmiotowej drogi tak w chwili wszczęcia, jak i orzekania był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że Spółka zajęła pasa drogi krajowej bez zezwolenia przez okres od 17 sierpnia 2015 r. do 15 marca 2016 r. to jest przez 211 dni. Stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Rację ma WSA uznając, że organ zastosował właściwą stawkę opłaty zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, albowiem ani w czasie zajęcia pasa drogi krajowej bez zezwolenia, ani w chwili orzekania w sprawie już nie obowiązywało wcześniejsze rozporządzenie regulujące wysokość tych stawek. Dlatego zarzut zastosowania niewłaściwej stawki opłat nie jest zasadny. Odnosząc się do podniesionej przez Spółkę kwestii decyzji Burmistrza W. o warunkach zabudowy zjazdu z dnia 9 grudnia 2010 r. to zauważyć należy, że została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia 2 marca 2011 r. Decyzja ta w żadnym stopniu nie rzutuje na kwestię zajęcia pasa drogi krajowej bez zezwolenia przez okres od 17 sierpnia 2015 r. do 15 marca 2016 r. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że na wybudowanie zjazdu z drogi krajowej Nr 45 Opole-Wieluń do działek o numerach ewidencyjnych (...) i (...) położonych w miejscowości G. przy ul. (...) nie zostało wydane zezwolenie zarządcy drogi. Takiego zezwolenia nie posiada ani Spółka, ani właścicielka tych działek. Z powyższych względów zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej są niezasadne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Skarżącej została wymierzona kara pieniężna za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi krajowej nr 45 w miejscowości G. w okresie od 17 sierpnia 2015 r. do 15 marca 2016 r. W ocenie WSA organ prawidłowo ustalił wysokość za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia poprzez dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego tzn. 10 x 3,7 m x 13 m x 211 x 1 zł/m2, co dało kwotę 101 491 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka zasadnie zakwestionowała prawidłowość wyliczenia zajętego pasa drogowego. W związku z powyższym jeszcze raz wskazać należy, że stosownie do art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. Wysokość kary zatem nie została określona wprost w art. 29a u.d.p. poprzez podanie konkretnej kwoty, lecz jest ustalana jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 4 u.d.p. Opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (por. art. 40 ust. 4 u.d.p.). Natomiast wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w odniesieniu do dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. Nr 148, poz. 886). Z przywołanych przepisów nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te oczywiście winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Tak więc stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 4 u.d.p. W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego i w jakim zakresie. Przypomnieć więc należy, że przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 ust. 1 u.d.p.). Granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim. W związku z powyższym poza sporem winna pozostawać okoliczność, że dowód na okoliczność zajęciu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego. Natomiast w niniejszej sprawie Sąd I instancji zaakceptował, jako prawidłowo dokonane, ustalenia oparte na mapie w skali 1:1000 wykonanej biegłego sądowego z zakresu geodezji geodetę W.S.na potrzeby postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w W. pod sygn. akt I(...), gdzie zaznaczył, że "granica prawna między drogą (...)a działkami (...) (..) przebiega z punktu 4 do punktu 7" i, że "granica prawna pokrywa się z granicą użytkowania". Przeprowadzone przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji postępowanie dowodowe nie daje jednoznacznej odpowiedzi czy granica ewidencyjna pomiędzy działką (...), a działkami (...) i (...), ustalona w postępowaniu rozgraniczeniowym przez Sąd Rejonowy w Wieluniu, pokrywa się z granicą pasa drogowego drogi krajowej nr 45. Jednoznaczne wyjaśnienie tej okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego i wysokości pary za jego zajecie bez zezwolenia zarządcy drogi. Stwierdzone wady postępowania czynią zasadnym zarzuty skargi kasacyjnej podniesionym w pkt 3-6 petitum skargi kasacyjnej a wobec stwierdzonych uchybień skutkują także uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.