II GSK 590/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. [...] S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1848/21 w sprawie ze skargi G. w H., N. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 12 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1848/21, rozpoznając skargę F. w H. (dalej: "skarżąca", "F.") uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister", "organ") z 7 maja 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z 8 marca 2020 r., w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Obwieszczeniem z 19 stycznia 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska zawiadomił, że na wniosek P. S.A. w B. (dalej ("skarżący kasacyjnie", "uczestnik postępowania") zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]", położonego na terenie miasta i gminy B., powiat [...], województwo [...]. Pismem z 25 lutego 2021 r. F. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany wyżej opisanej koncesji na rzecz P. S.A. Postanowieniem z 8 marca 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska odmówił dopuszczenia F. do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister postanowieniem z 7 maja 2021 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własne postanowienie z 8 marca 2021 r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 33 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm., dalej: "p.g.g."), stanowiącego, że jeżeli koncesja poprzedzona jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych. Wskazał, że postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]" poprzedzone zostało postępowaniem w przedmiocie oceny odziaływania na środowisko, zakończonym decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z 21 lipca 2020 r. znak: WOOŚ.4235.1.2015.53. Minister stanął na stanowisku, iż skoro organizacja społeczna miała chociażby potencjalną możliwość aktywnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to brak jest podstaw do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu koncesyjnym. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wydał opisany na wstępie wyrok z 12 października 2021 r. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Uchybienie to polega na błędnej interpretacji art. 33 p.g.g., która nastąpiła z pominięciem i wbrew kategorycznemu, literalnemu brzmieniu artykułu 11 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dalej "Dyrektywa"). WSA w Warszawie przywołał przepisy Dyrektywy, zasadę prowspólnotowej wykładni prawa krajowego oraz zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego, a także wskazał, że obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem europejskim był wyprowadzany już z art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (TWE), na mocy którego państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie środki w celu zapewnienia realizacji zobowiązań wypływających z Traktatu lub działań podejmowanych przez instytucje Wspólnoty. W ocenie WSA, w omawianym przypadku celem nadrzędnym wprowadzonej przez prawo wspólnotowe regulacji jest zagwarantowanie możliwie szerokich praw członkom zainteresowanej społeczności, uzależniając uczestnictwo w postępowaniu jedynie od wystąpienia "wystarczającego interesu". Konsekwencją uznania interesu danego podmiotu za wystarczający jest obowiązek zapewnienia mu realnego, czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności do wszczęcia postępowania odwoławczego. Nie jest – w ocenie WSA – sporne w sprawie, że zgodnie z ust. 2 art. 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. nr 2011/92/UE, do państw członkowskich należy ustalenie, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania i zaniechania organów administracji publicznej. Nie ma zatem przeszkód, by udział "członków zainteresowanej społeczności" był realizowany w ramach postępowania o uwarunkowaniach środowiskowych, którego rozstrzygniecie jest w sprawie koncesyjnej wiążące (art. 86 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, dalej: "u.o.ś"). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, warunkiem minimalnym uznania, że postępowanie faktycznie (w sposób umożliwiający realny wpływ na przebieg, a zwłaszcza wynik postępowania) może być uznane za przeprowadzone "z udziałem społeczeństwa" w rozumieniu art. 33 p.g.g., jest zapewnienie podmiotom reprezentującym prawa członków zainteresowanej społeczności procedury odwoławczej w ramach sprawy o uwarunkowaniach środowiskowych przed zakończeniem procedury koncesyjnej. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organ stanął na stanowisku, iż wystarczającym było formalne zagwarantowanie skarżącej F. praw strony w postępowaniu o uwarunkowaniach środowiskowych. Wprawdzie F. miała prawo do odwołania się od nieostatecznej decyzji "środowiskowej", jednak z uwagi na rygor natychmiastowej wykonalności nadawany decyzjom w trybie art. 108 k.p.a., brak jest podstaw do stwierdzenia, czy skarżącej było zagwarantowane prawo do wniesienia skutecznego środka odwoławczego od decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 33 ust. 1 p.g.g. o wyłączeniu zastosowania przepisów o udziale organizacji społecznych w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie koncesji wydobywczej, z uwagi na fakt, iż nie można uznać, by decyzja w rozpoznawanej sprawie była poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, rozumianym jako udział realny, a nie jedynie formalny. Aby uznać udział społeczeństwa za zagwarantowany, nie jest wystarczającym formalne dopuszczenie do udziału podmiotu reprezentującego społeczność lokalną, bez realnego wpływu na przebieg i rozstrzygnięcie. Etap, na którym dopuszczony jest do postępowania na prawach strony dany podmiot jest nieistotny, o czym stanowi art. 11 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dalej: "Dyrektywa"). Istotne jest natomiast w świetle ust. 4 art. 11 Dyrektywy dopuszczenie go do procedury uczciwej i sprawiedliwej, co w ocenie Sądu pierwszej instancji jest równoznaczne z koniecznością wzięcia jego argumentacji pod uwagę przy wydawaniu decyzji, przy uwzględnieniu konieczności ustosunkowania się do podnoszonej przez ten podmiot argumentacji. Wobec powyższego, WSA w Warszawie podkreślił, że rzeczą organu będzie zweryfikowanie, po ustaleniu, czy mamy do czynienia z podmiotem, o jakim mowa w art. 11 ust. 1 lit. a) i b) Dyrektywy, czy miał on zapewniony realny (spełniający warunki wymienione w art. 11 Dyrektywy) udział w postępowaniu o uwarunkowaniach środowiskowych. Niedopuszczenie do postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji podmiotu reprezentującego lokalną społeczność może nastąpić jedynie w razie ustalenia, iż taki udział był mu rzeczywiście zagwarantowany w postępowaniu dotyczącym uwarunkowań środowiskowych dotyczących właściwej inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka P. w B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a., zaś na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: ▪ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 31 k.p.a., art. 33 p.g.g. oraz art. 11 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Dyrektywy 2011/92/UE – poprzez zastosowanie wykładni prawa krajowego contra legem, skutkujące uchyleniem zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska, podczas gdy obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnej z regulacjami unijnymi nie może służyć jako podstawa do dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem, ▪ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 k.p.a. oraz art. 33 p.g.g. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska, podczas gdy udzielenie koncesji było poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, a w konsekwencji organ zobowiązany był zastosować art. 33 p.g.g. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. W replice na skargę kasacyjną z 22 marca 2022 r. skarżąca wniosła o jej odrzucenie, zaś w sytuacji nieuwzględnienia wniosku o jej oddalenie w całości. Pismem z 24 września 2025 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując na wydany w Naczelnym Sądzie Administracyjnym wyrok z 11 września 2025 r., sygn. akt II GSK 379/22, w którym NSA stwierdził, że inwestor nie posiada legitymacji do zaskarżania orzeczeń odnoszących się do dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu, albowiem nie rozstrzygają one o jego prawach ani obowiązkach, a tym samym skarga kasacyjna powinna zostać oddalona, a nie odrzucona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania – P. w B. i zawiera ona zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 31 k.p.a. oraz art. 33 p.g.g. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się jednak do podniesionego w piśmie z 24 września 2025 r. stanowiska F., wskazującego na wyrok, odmienny od dotychczasowego orzecznictwa NSA, który zapadł w analogicznej sprawie. W wyroku z dnia 11 września 2025r., sygn. akt II GSK 379/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę P., uznając, że inwestor nie ma legitymacji do zaskarżania orzeczeń odnoszących się do dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w ww. wyroku. Postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym ma charakter wpadkowy. Problematyka ta została uregulowana przez ustawodawcę w art. 31 k.p.a. Przepisy art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przewidują dwa sposoby dostępu do postępowania dla organizacji społecznej. Przysługuje jej zatem prawo do żądania wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu. Zaś w myśl art. 31 § 2 k.p.a. zdanie drugie – na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Uprawnienie to nie przysługuje stronie postępowania. Analogicznie uważa się, że nie jest dopuszczalne zaskarżenie przez stronę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Postanowienie organu o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest niewątpliwie postanowieniem podjętym w toku postępowania. Jego niezaskarżalność z punktu widzenia strony postępowania głównego powoduje, że rozstrzygnięcie to może ona kwestionować w odwołaniu od decyzji, jak każde samodzielnie niezaskarżalne postanowienie na podstawie regulacji zawartej w art. 142 k.p.a. W wyrokach z 25 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 4585/21 i z 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2310/11, NSA przyjął, że organ odwoławczy, rozpatrując merytorycznie odwołanie, powinien ocenić trafność stanowiska organu pierwszej instancji co do zaistnienia przesłanek z art. 31 § 2, a także, czy postanowienie wydane na podstawie art. 31 § 2 jest zgodne z prawem. Analogicznie sytuacja ta została uregulowana w przepisach p.p.s.a. Kwestionowanie skutków uchybień związanych z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej może być bowiem podnoszone przy rozpatrywaniu skarg na rozstrzygnięcia kończące postępowanie, a sąd administracyjny dysponuje instrumentem do ich eliminowania (art. 135 p.p.s.a.). Z tego wynika, że strona w postępowaniu głównym nie jest pozbawiona uprawnienia do zakwestionowania stanowiska organu w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania, w toku postępowania merytorycznego. Zasady wykładni celowościowej, jak również ekonomii postępowania, przemawiają za przyznaniem jej takiego uprawnienia, także na etapie kontroli wyroku wydanego w przedmiocie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji społecznej, zatem uznając legitymację strony postępowania głównego dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej przez nią skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Sam termin "postępowanie administracyjne" użyty w art. 33 § 1 p.p.s.a. rozumieć należy szeroko, dotyczy wszelkich postępowań administracyjnych poddanych sądowej kontroli, w tym również postępowania egzekucyjnego (por. M. Niezgódka-Medek (w) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., komentarz do art. 33 § 1, nb. 2, LEX/el. 2021). Z powyższego wynika zatem, że pomimo, iż P. S.A. w B. nie wniosła skargi, ma prawo być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony i przysługują jej wszystkie uprawnienia procesowego przewidziane w ustawie, w tym również prawo do wniesienia skargi kasacyjnej od niekorzystnego dla niej orzeczenia. Przechodząc natomiast do kwestii podniesionych we wniesionej skardze kasacyjnej, wskazać należy, że w swoim dotychczasowym orzecznictwie NSA odnosił się wcześniej, wielokrotnie do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonym stanie faktycznym sprawy (wyroki z: 15 października 2024 r. sygn. akt II GSK 1051/21, 20 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1135/21; 20 marca 2025 r., sygn. akt 818/22 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej orzeczeń, zostały wyrażone na tle relacji – obowiązującego wówczas, i aktualnego również w niniejszej sprawie brzmienia – przepisów ustawy prawo geologiczne i górnicze do regulacji zawartej w art. 31 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Skoro rozstrzygnięcia wskazane powyżej, podzielane przez NSA w obecnym składzie, zapadły w praktycznie tożsamym stanie faktycznym, zaś skarga kasacyjna oparta była w istocie na identycznych lub niemal identycznych zarzutach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć. Analogiczne jak w wyżej wskazanych sprawach, z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że decyzją z 27 kwietnia 1994 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił koncesji na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża "[...]" w B. do dnia 30 kwietnia 2020 r., czyli na okres 26 lat. W okresie obowiązywania koncesji P. S.A. w B. wystąpiła w dniu 2 marca 2015 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]" przez okres kolejnych 24 lat. Decyzja ta została wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w dniu 21 stycznia 2020 r. W tym kontekście należy zauważyć, iż w uzasadnieniu postanowienia NSA z 9 listopada 2023 r., (II GZ 400/23 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażono pogląd, że na gruncie prawa geologicznego i górniczego obowiązuje art. 33 stanowiący, że w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych, jeżeli koncesja poprzedzona jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa (przepis w tym brzmieniu obowiązywał również w chwili wydania skarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska). Udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż jest poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek taki jest prostą konsekwencją treści art. 72 ust. 1 pkt 4 u.o.ś. Na mocy art. 86 pkt 2 u.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające koncesje. Zatem, przyjmuje się, że ochrona interesów prawnych podmiotów reprezentujących społeczeństwo w takich postępowaniach następuje na etapie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Konsekwencją tak ukształtowanego postępowania koncesyjnego oraz treści art. 33 p.g.g. jest przyjęcie stanowiska, że podmioty postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jeżeli są organizacjami społecznymi, w tym ekologicznymi, nie stają się stronami postępowania koncesyjnego, chyba że wykazałyby istnienie swojego interesu prawnego na gruncie ustawy materialnej, a więc ustawy prawa geologiczne i górnicze. Założenie takie jest skutkiem treści art. 41 ust. 1 p.g.g., który wskazuje strony postępowania koncesyjnego. Przepis ten ogranicza krąg podmiotów będących stroną postępowania do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych zasięgiem (granicami) koncesji. W tym sensie p.g.g. modyfikuje treść art. 28 k.p.a., przy czym z zasady nie wyłącza dyspozycji tego przepisu, ale wymaga, by dla uznania interesu prawnego konkretnego podmiotu, a tym samym przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym, został wskazany konkretny przepis ustawy materialnej, który konstytuuje taki interes. Dla organizacji społecznych, a szczególnie ekologicznych, interes prawny mógł być ustalany na gruncie przepisów o udziale tych organizacji w postępowaniach z udziałem społeczeństwa. Inaczej należy ujmować interes prawny podmiotów innych niż organizacje ekologiczne, a szerzej społeczne. W tym przypadku interes prawny musi być budowany na kanwie treści art. 41 ust. 1 p.g.g. w związku z art. 28 k.p.a. Odesłanie do art. 28 k.p.a. jest następstwem stwierdzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2021 r. SK 19/15 (OTK-A 2021/25), niekonstytucyjności art. 41 ust. 2 p.g.g., który ograniczał katalog stron tylko do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych zakresem koncesji, bowiem przepis ten stanowił, że nie są stronami postępowania koncesyjnego inne podmioty niż właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych zakresem koncesji. Innymi słowy skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek o zmianę obowiązującej koncesji jedynie przez wydłużenie okresu jej obowiązywania jest przedsięwzięciem, dla którego wydano już decyzję środowiskową przy zapewnieniu udziału w tym postępowaniu organizacjom społecznym, to w sprawie - na etapie postępowania administracyjnego – spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 33 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia, w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli koncesja jest poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych. Powoduje to, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiana koncesji polegająca na przedłużeniu okresu eksploatacji opisanego wyżej złoża dotyczy tego samego przedsięwzięcia, dla którego była uprzednio wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wniosek o zmianę koncesji, inicjujący postępowanie, w którym udziału domagała się F., obejmował jednokrotne przedłużenie terminu obowiązywania koncesji, które mieści się w zakładanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach okresie eksploatacji przedmiotowego złoża do 2044 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla zmiany koncesji nie ma potrzeby prowadzenia odrębnego postępowania środowiskowego. Natomiast już przeprowadzone wywiera taki skutek w przypadku postępowania o zmianę koncesji, że wyklucza w nim stosowanie przepisów o udziale organizacji społecznych, zgodnie z art. 33 p.g.g. Organ administracji miał zatem podstawę do zastosowania w sprawie art. 33 p.g.g. i odmówienia F. udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]" w B. W ocenie NSA – wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji, a także przedstawianym przez pełnomocnika skarżącej F. – art. 11 ust. 1 dyrektywy 2011/92, zgodnie z którym należy wprowadzić możliwość skierowania skargi sądowej na decyzje, działania lub zaniechania, o których mowa w owym artykule, by "zakwestionować ich materialną lub proceduralną legalność", nie został w tym przypadku naruszony (zob. w tym kontekście wyrok TS z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Niemcy, C-137/14, EU:C:2015:683, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo oraz wyrok TS z 25.05.2023 r., C-575/21, WertInvest Hotelbetriebs GmbH, LEX nr 3558639). Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 11 ust. 2 omawianej dyrektywy 2011/92, to państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości jednocześnie wynika, że o ile nie wyklucza się, by członkowie zainteresowanej społeczności mogli w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji wnieść formułowane przez siebie zarzuty, to istotą wymagania określonego w art. 11 dyrektywy 2011/92 jest nie tyle zapewnienie kontroli tychże zarzutów w toku postępowania administracyjnego, ile przyznanie ww. podmiotom prawa do podważenia przed sądem zgodności rozstrzygnięcia z prawem pod względem materialnym lub formalnym, w szczególności w takim jego aspekcie, który wiąże się z oceną skutków wywieranych na środowisko przez przedsięwzięcie mogące mieć istotny wpływ na to środowisko (por. wyrok TS z 15 października 2015 r., C-137/14, Komisja przeciwko Niemcom, ECLI:EU:C:2015:683; zob. też uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3308/17 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 974/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazania w tym miejscu wymaga, że od dnia 13 maja 2021 r. nastąpiła zmiana przepisów prawa - art. 33 p.g.g. dokonana ustawą z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 784), która była wynikiem ponownej implementacji art. 11 ust. 1 i 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE.L Nr 26, poz. 1). Wskazana wyżej zmiana prawa nie powoduje jednak zmiany oceny w niniejszej sprawie, a wydanie postanowienia przez Ministra Klimatu i Środowiska w dniu 1 grudnia 2021 r. o dopuszczeniu skarżącej do udziału w postępowaniu nie czyni bezprzedmiotowej kontroli kasacyjnej wyroku WSA z 12 października 2021 r. dokonywanej niniejszym przez NSA. Późniejsze uwzględnienie wniosku skarżącej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji, nastąpiło bowiem, zgodnie ze zmienionym art. 33 p.g.g., który jednakże – również po zmianie – nie przyznawał takiego prawa organizacji bezwarunkowo, ani w toku całego postępowania koncesyjnego. Nowa treść art. 33 ust. 2 p.g.g. zmienionego ww. ustawą z dnia 30 marca 2021r., w zw. z art. 86b g ustawy o o.o.ś., umożliwiła organizacji ekologicznej, powołującej się na swoje cele statutowe i o ile spełniła warunek prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska przez okres 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję oraz stronom postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wniesienie odwołania oraz skargi na decyzję inwestycyjną poprzedzoną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, w celu skontrolowania, w jakim zakresie decyzja inwestycyjna jest niezgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień. Tymczasem zaskarżone postanowienie dotyczyło odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu – na etapie postępowania koncesyjnego toczącego się w pierwszej instancji. Na tym etapie postępowania, również w stanie prawnym po omawianej zmianie, ma zastosowanie art. 33 ust. 1 p.g.g., odpowiadający swoim brzmieniem dotychczasowemu art. 33 p.g.g. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną P. S.A. w B. i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę. Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie NSA wziął pod uwagę: charakter rozpoznawanej sprawy, specyfikę jej stanu faktycznego oraz społeczną działalność strony postępowania kasacyjnego, która miałaby zostać obciążona kosztami postępowania (tj. F.).