II GSK 589/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1984/21 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr BP.5530.88.2020.0949.BTM.2027 w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1984/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi A. P. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 26 kwietnia 2021 r. w przedmiocie licencji na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 24 sierpnia 2020 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z 24 sierpnia 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego cofnął licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o nr [...] (nr blankietu [...]), w związku z niedoręczeniem przez skarżącego dokumentów stanowiących podstawę do stwierdzenia spełniania wymogów art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE nr L 300/51, dalej: rozporządzenie 1071/2009). Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 26 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z 24 sierpnia 2020 r. II Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 26 kwietnia 2021 r. w imieniu skarżącego złożył adwokat M. R. N., przedkładając dokument pełnomocnictwa zatytułowany "Pełnomocnictwo w sprawie administracyjnej" (k. 11 akt sądowych). Sąd pierwszej instancji opisanym na wstępie wyrokiem, po rozpoznaniu tej skargi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z 8 lipca 2019 r. wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie 21 dni dokumentów niezbędnych do stwierdzenia spełniania przez przedsiębiorcę wymogów art. 3 rozporządzenia nr 1071/2009. Jednakże według Sądu z decyzji obu instancji nie wynikało, że powodem wystosowania przedmiotowego pisma było stwierdzenie przez organ braku spełnienia wymogu z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009. Z samego pisma wynikało natomiast, że niedostarczenie wymaganych dokumentów w terminie 21 dni, spowoduje dalszą weryfikację mającą na celu sprawdzenie czy przedsiębiorca spełnia warunki do posiadania licencji. Skarżący w terminie wyznaczonym w piśmie z 8 lipca 2019 r. nie przedłożył żądanych dokumentów. Wobec tego pismem z 13 września 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego, że istnieje ryzyko, iż nie spełnia wymogów art. 3 rozporządzenia nr 1071/2009 i wyznaczył dwumiesięczny termin od daty otrzymania zawiadomienia na uregulowanie zaistniałej sytuacji. W ocenie Sądu powyższe pismo odpowiadało wymogom art. 13 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia 1071/2009 - zgodnie z którym, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że istnieje ryzyko, że przedsiębiorca nie spełnia już wymogów określonych w art. 3, informuje o tym przedsiębiorcę. Dopiero bowiem po bezskutecznym upływie tak wyznaczonego terminu powstają podstawy do stwierdzenia, że skarżący nie spełnienia wymogów z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, co daje też możliwość zastosowania terminów określonych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009. Następne Sąd wskazał, że pismo z 25 lutego 2020 r. stanowiące zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu w przedmiocie cofnięcia skarżącemu spornej licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, w związku z wybuchem pandemii, zostało skarżącemu doręczone 3 lipca 2020 r. W ocenie Sądu, dopiero od tego momentu możliwe było zastosowanie i określenie skarżącemu terminów wskazanych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, których w zawiadomieniu skarżącemu nie określono, organ natomiast zakończył postępowanie w pierwszej instancji decyzją z 24 sierpnia 2020 r. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, przedwcześnie kończąc postępowanie w pierwszej instancji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu spornej licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, wszczęte pismem z 25 lutego 2020 г., doręczonym 3 lipca 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wyznaczył bowiem skarżącemu terminów z art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, na uregulowanie przez przedsiębiorstwo niespełnianych wymogów przewidzianych w art. 3 rozporządzenia 1071/2009. Zdaniem Sądu organ naruszył również powyższy przepis, a także przepisy postępowania, takie jak art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję pierwszej instancji, nie rozpatrując merytorycznie całości dokumentacji przedłożonej przez skarżącego, łącznie z dokumentacją załączoną do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w celu ustalenia, czy skarżący spełnia wymogi przewidziane w art. 3 rozporządzenia 1071/2009. III Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ przedwcześnie zakończył postępowanie w I instancji, nie wyznaczając skarżącemu terminów z art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, podczas gdy dyspozycja powyższego przepisu przewiduje uprawnienie organu do wyznaczenia przedsiębiorcy terminu na uregulowanie sytuacji związanej z niespełnianiem wymogów określonych w art. 3 rozporządzenia 1071/2009 w wymiarze ,nieprzekraczającym sześciu miesięcy", co organ uczynił, wyznaczając skarżącemu pismem z 13 września 2019 r. dwumiesięczny termin (będący terminem nieprzekraczającym sześciu miesięcy) na uregulowanie powyższej sytuacji, który to termin upłynął 7 grudnia 2019 r. (dwa miesiące od doręczenia pisma), natomiast decyzja organu została wydana 24 sierpnia 2020 r., a zatem nie może być mowy о przedwczesnym wydaniu decyzji w sytuacji, gdy od doręczenia skarżącemu pisma z 13 września 2019 г. (7 рaździernika 2019 r.) do wydania decyzji organu z 24 sierpnia 2020 r. upłynęło ponad 9 miesięcy; 2. art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że niewystarczające jest niezastosowanie się przez przedsiębiorcę do wezwania wystosowanego przez organ na podstawie dyspozycji z art. 83 ust. 1 u.t.d. do przedłożenia dokumentów mających na celu potwierdzenie, że przedsiębiorca nadal spełnia warunki posiadania licencji wspólnotowej, aby móc stwierdzić, że przedsiębiorca nie spełnia wymogów z art. 3 rozporządzenia 1071/2009, co uprawnia organ do wyznaczenia przedsiębiorcy terminu z art. 13 ust. 1 ww. rozporządzenia na uregulowanie swojej sytuacji, podczas gdy organ w sposób prawidłowy zastosował art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, bowiem uznał, że istnieje ryzyko, że skarżący nie spełnia warunków z art. 3 rozporządzenia 1071/2009, dlatego wystosował wobec niej wezwanie pismem z 8 lipca 2019 r. zawierające podstawę prawną żądania przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnianie wymogów z art. 3 rozporządzenia 1071/2009, termin na przedłożenie wymaganych dokumentów, jak i informację o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania, a wobec braku odpowiedzi skarżącego na wezwanie wyznaczył mu termin na uregulowanie sytuacji zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia 1071/2009; 3. art. 13 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie przez Sąd I instancji treści art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009, który wskazuje na spoczywający na organie prowadzącym postępowanie obowiązek cofnięcia lub zawieszenia zezwolenia (licencji), nie później niż z upływem terminów, o których mowa w ust. 1 (...)", co oznacza dążenie przez ustawodawcę europejskiego do możliwie szybkiego stosowania powyższych sankcji wobec przedsiębiorców transportowych, którzy nie spełniają wymogów z art. 3 rozporządzenia 1071/2009, сo byłoby niemożliwe do zrealizowania w przypadku przyjęcia za prawidłową wykładni art. 13 rozporządzenia 1071/2009 zaproponowanej przez Sąd w zaskarżonym wyroku; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ wydając decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nie rozpatrzył merytorycznie całości dokumentacji przedłożonej przez skarżącego w celu ustalenia, czy skarżący spełnia wymogi z art. 3 rozporządzenia 1071/2009, podczas gdy organ ponownie rozpatrując sprawę działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do zaistniałego stanu faktycznego, w tym do argumentacji skarżącego, a zatem nie doszło w omawianym przypadku do naruszenia przez organ przywołanych przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w sytuacji niezastosowania się przez skarżącego do wyznaczonego terminu z art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009, jak i terminu maksymalnego wynikającego z tegoż artykułu, co zostało precyzyjnie wyjaśnione przez organ w uzasadnieniu decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że pismo organu z 13 września 2019 r. wypełniało dyspozycję art. 13 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia 1071/2009 i dopiero po bezskutecznym upływie wyznaczonego dwumiesięcznego terminu na uregulowanie sytuacji istniały podstawy do stwierdzenia, że skarżący nie spełnia wymogów z art. 3 rozporządzenia 1071/2009, co otwierało możliwość zastosowania terminów z art. 13 ust. 1, podczas gdy w rzeczywistości pismo z 13 września 2019 r. zawierało informację o niespełnianiu przez skarżącego wymogów z art. 3 rozporządzenia 1071/2009 i wyznaczeniu terminu z art. 13 ust. 1 na uregulowanie sytuacji, natomiast informację o ryzyku niespełniania przez stronę wymogów z art. 3 rozporządzenia 1071/2009 organ zawarł w piśmie poprzedzającym, tj. piśmie z 8 lipca 2019 r., a zatem nie doszło do uchybienia przez organ wskazanym przepisom postępowania. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Brak należytego umocowania pełnomocnika występuje zarówno wtedy, gdy jako pełnomocnik podejmowała czynności osoba, która w ogóle pełnomocnikiem być nie mogła, jak i wówczas, gdy w tym charakterze występowała osoba, która mogła być pełnomocnikiem, lecz istniały braki w zakresie udzielenia pełnomocnictwa (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 46/08). W niniejszej sprawie z treści pełnomocnictwa z dnia 20 lipca 2020 r. załączonego do skargi (karta numer 11 akt sądowych) wynika, że jest to pełnomocnictwo ustanawiające adwokata w sprawie administracyjnej w przedmiocie cofnięcia licencji uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy do czasu prawomocnego zakończenia. Tak skonstruowane pełnomocnictwo nie pozwala na uznanie, że wymieniony w nim pełnomocnik posiadał umocowanie do reprezentowania swojego mocodawcy w postępowaniu przed sądem administracyjnym oraz do podjęcia w tym postępowaniu jakichkolwiek działań procesowych. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Stosownie do art. 46 § 3 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Zgodnie z art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Wystąpienie braków formalnych w pismach skarżącego jest dopuszczalne i podlega uzupełnieniu na wezwanie przewodniczącego Wydziału, zatem uchybienie takie jest usuwalne. W przypadku, gdy pismo w sprawie nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 49 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie do skargi skutki nieuzupełnienia jej braków formalnych w wyznaczonym do tego terminie określa art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzając, że sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Skarga wniesiona w imieniu strony była obarczona brakiem formalnym, którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł. Stwierdzony brak, który nie został zauważony, sprowadzał się do błędnego pełnomocnictwa, jeśli chodzi o zakres umocowania. W konsekwencji należy uznać, że strona skarżąca nie była należycie reprezentowana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a zatem wystąpiła nieważność postępowania toczącego się przed tym Sądem. Z tego względu skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ustalenie, że w sprawie zachodziła jedna z przyczyn nieważności postępowania oznaczało, iż przedwczesne było odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zastosuje art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a. i wezwie pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez dołączenie pełnomocnictwa obejmującego swym zakresem reprezentowanie skarżącego przed sądem administracyjnym w sprawie inicjowanej jego skargą na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 26 kwietnia 2021 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że z uwagi na przyczynę uchylenia zaskarżonego wyroku, w tej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu.